Bắc Triều Tiên, Iran, Syria, Venezuela, Nga… Đó là một vài nước nằm trong danh sách các quốc gia bị Liên Hiệp Quốc, Liên Hiệp Châu Âu, Hoa Kỳ và một số nước phương Tây khác trừng phạt. Tuy kinh tế bị tác động nặng nề, gặp nhiều khó khăn, nhưng các nước bị trừng phạt này dường như vẫn "trơ lỳ", không có những thay đổi chính trị, ngoại giao đáng kể. Vậy các trừng phạt kinh tế để làm gì và có hiệu quả hay không ?
Tổng thống Donald Trump ký quyết định rút Hoa Kỳ ra khỏi hiệp định hạt nhân Iran và tái lập trừng phạt đối với Tehran, Nhà Trắng, Washington, ngày 08/05/2018 GETTY IMAGES
Khái niệm trừng phạt bao gồm nhiều biện pháp có bản chất khác nhau như hạn chế trao đổi thương mại, trừng phạt tài chính thông qua việc phong tỏa tài khoản, tài sản, xem xét lại viện trợ cho phát triển, cấm nhập cảnh… Và tùy theo từng trường hợp, đối tượng bị trừng phạt có thể là một nước, một tổ chức, một pháp nhân (như doanh nghiệp, định chế, …) hoặc các cá nhân.
Trong thế kỷ 20, đặc biệt là từ khi kết thúc chiến tranh lạnh đến nay, các trừng phạt quốc tế ngày càng được sử dụng nhiều. Theo thống kê của Viện Nghiên cứu Kinh tế Quốc tế Peterson, từ năm 1914 đến 2007, đã có tới 204 biện pháp chế trừng phạt kinh tế được đưa ra. Tuy vậy, khi đề cập đến hiệu quả, giới chuyên gia tỏ ra thận trọng. Trường hợp Zimbabwe (trước kia là Nam Rhodesia) thường được nêu ra nhưng vẫn gây tranh cãi.
Trên đài RFI, ông Bastien Nivet, chuyên gia phân tích chính trị, thuộc Viện Nghiên cứu chiến lược, Trường Quân sự Pháp, cho biết thêm :
"Trong các ví dụ đôi khi được nêu ra để chứng minh cho hiệu quả của các trừng phạt, người ta thường nói tới trường hợp Iran. Năm 2013, đã có một cuộc thảo luận về việc ông Mahmoud Ahmadinejad đắc cử tổng thống Iran. Nhân vật này được coi là ôn hòa và lúc đó, Iran đang hứng chịu những trừng phạt nặng nề do Hoa Kỳ, Châu Âu và nói chung là của cộng đồng quốc tế. Thế là một số người nhất là những người ủng hộ trừng phạt nặng nề, nói ngay : Thấy chưa. Họ cho rằng cấm vận, trừng phạt đã mang lại kết quả và chính vì thế mà Ahmadinejad, trong mắt họ là ôn hòa, đã thắng cử. Họ nhấn mạnh rằng trừng phạt nặng nề sẽ dẫn đến những thay đổi chính trị. Đương nhiên, kết luận này gây nhiều tranh cãi và nghi vấn.
Tôi xin nêu một ví dụ khác, cũng gây nhiều tranh cãi. Đó là thay đổi chế độ tại Nam Phi. Trước đây, nước này theo chế độ phân biệt chủng tộc, appartheid và là đối tượng bị cộng đồng quốc tế trừng phạt một cách nặng nề. Một vài quốc gia cũng tiến hành trừng phạt Nam Phi. Thế là một số người tỏ ra phấn khởi và khẳng định, giai đoạn quá độ chính trị 1990 - 1994 là kết quả, là sự tiếp nối giai đoạn nước này bị trừng phạt và chỉ trích. Thực ra, những thay đổi ở Nam Phi còn do cuộc đấu tranh liên tục dưới sự lãnh đạo của giải Nobel Hòa Bình Nelson Mandela, chứ không thuần túy là nhờ vào các trừng phạt của quốc tế. Như vậy, sở dĩ có các thay đổi là do tác động của nhiều yếu tố quan trọng và trừng phạt chỉ là một trong những yếu tố này mà thôi".
Mục đích của trừng phạt quốc tế là nhằm làm thay đổi một hành vi, ứng xử, như chấm dứt xâm lược một nước khác, từ bỏ một chương trình vũ trang, chấm dứt các hoạt động khủng bố, vi phạm nhân quyền, vi phạm luật pháp quốc tế… Như vậy, trên danh nghĩa, trừng phạt không phải là để trả thù, trừng trị.
Bà Charlotte Beaucillon, giáo sư luật pháp quốc tế và Châu Âu, đại học Lille, Pháp, trên website ici.radio-canada.ca, nhấn mạnh : ý tưởng của trừng phạt kinh tế không phải là để trừng trị, lật đổ một Nhà nước. Theo lô-gích của luật pháp quốc tế, trừng phạt nhưng đồng thời cũng tìm cách giúp cho đối tượng bị trừng phạt hội nhập trở lại cộng đồng quốc tế, chứ không phải là gạt bỏ.
Về phần mình, chuyên gia Bastien Nivet giải thích :
"Về lý thuyết, các trừng phạt quốc tế không nhằm trừng trị và được coi là công cụ nhằm có được những thay đổi chính trị theo hướng tôn trọng luật pháp quốc tế, tôn trọng nhân quyền hoặc an ninh quốc tế.
Trên thực tế, nếu xem xét quan hệ quốc tế dưới góc độ tâm lý xã hội, chúng ta nhận thấy các trừng phạt quốc tế đôi khi có chức năng trừng trị. Tôi và một đồng nghiệp có làm một nghiên cứu về trừng phạt và trừng trị. Chúng tôi nhận thấy đôi khi biên giới giữa trừng phạt và trừng trị rất là nhỏ bé. Ví dụ, khi xem xét một số trừng phạt mà Mỹ nhắm vào Cuba, chúng tôi nhận thấy các trừng phạt này không khác gì lắm khi so với các biện pháp trừng trị, chỉ trích, đi kèm với các khuyến khích tôn trọng luật pháp quốc tế, nhân danh an ninh tập thể".
Giới nghiên cứu phân chia trừng phạt quốc tế thành hai loại : đa phương và đơn phương và tính chính đáng. Các trừng phạt của Liên Hiệp Quốc có tính chính đáng vì hầu như tất cả các nước trên thế giới đều là thành viên tổ chức này và mục đích của Liên Hiệp Quốc là bảo vệ an ninh thế giới. Trừng phạt đơn phương, tức là do một nước chủ độ đưa ra, gây nhiều tranh luận. Chỉ nên áp dụng trong phạm vi quan hệ giữa hai nước (nước trừng phạt và nước bị trừng phạt) ? Có nên bắt các nước khác phải tuân thủ trừng phạt đơn phương không ? Ví dụ, với nguyên tắc "ngoài lãnh thổ" Hoa Kỳ buộc các nước khác phải tôn trọng quyết định trừng phạt do họ đưa ra.
Nhận định về hiệu quả của các biện pháp trừng phạt, một nhóm chuyên gia độc lập nghiên cứu các trừng phạt có mục tiêu - Targeted Sanctions Consortium - TSC, ở Geneve, đánh giá là trong những năm gần đây, các trừng phạt đa phương do Liên Hiệp Quốc đề ra chỉ có hiệu quả 22%. Còn theo một nghiên cứu khác công bố trong những năm 1990, hiệu quả của trừng phạt đơn phương còn thấp hơn nữa, và của Hoa Kỳ chỉ là 13%.
Trong khi đó, giới chuyên gia lưu ý đến hiệu ứng ngược, phản tác dụng của các biện pháp trừng phạt. Chuyên gia Bastien Nivet nhận định :
"Đó là một chủ đề hay và rộng lớn dối với những người quan tâm đến các biện pháp trừng phạt. Trong số các khái niệm cơ bản, thì có khái niệm "tập hợp, liên minh xung quanh một ngọn cờ". Nhà xã hội học Na Uy Johan Galtung nói nhiều đến khái niệm này và đề cập đến trường hợp Nam Rhodesia - Southern Rhodesia (Zimbabwe). Cụ thể là làm thế nào mà việc triển khai các trừng phạt lại có thể tạo ra tinh thần đoàn kết dân tộc xung quanh một lãnh tụ, một thủ lĩnh. Các trừng phạt trở nên phản tác dụng, giúp củng cố vị thế kẻ bị trừng phạt, không chỉ ở trong nước mà đôi khi ở cấp độ khu vực và quốc tế.
Trong ví dụ Zimbabwe, trừng phạt quốc tế đã tạo ra ý thức, tinh thần tập hợp, liên kết xung quanh một ngọn cờ hoặc xung quanh nhà độc tài Robert Mugabe và ở đây là liên kết giữa các nước láng giềng. Liên Hiệp Châu Âu, khi đưa ra các trừng phạt nhắm vào Mugabe, đã làm xuất hiện tinh thần đoàn kết từ phía các nước láng giềng. Các nước này không chấp nhận là một thành viên của Cộng đồng Phát triển các nước Nam Châu Phi - SADC, là đối tượng trừng phạt từ phía các cường quốc vốn là các nước thực dân đô hộ Châu Phi. Đây là những tác động quái gở, phản tác dụng. Các trừng phạt quốc tế đã không cô lập được Zimbabwe trong quan hệ với các quốc gia láng giềng, mà ngược lại, đã tạo ra tinh thần đoàn kết, gây khó khăn cho Châu Âu trong việc thực hiện một số chương trình và triển khai trừng phạt".
Trong số các bài học có thể rút ra từ những hệ quả phản tác dụng của trừng phạt, các nhà nghiên cứu còn nói đến sự phát triển của kinh tế ngầm, các giao dịch bất hợp pháp, khả năng thích ứng của nước bị trừng phạt như đa dạng hóa đối tác cung ứng, thay đổi cơ cấu sản xuất để có thể làm ra những sản phẩm thay thế nhập khẩu… Ngoài ra, trừng phạt còn tác động mạnh đến đời sống của người dân, có nguy cơ dẫn đến khủng hoảng nhân đạo.
Trớ trêu nhất, theo một số sử gia, là các biện pháp trừng phạt có hiệu quả cao khi nhắm vào những quốc gia hữu hảo, các nền dân chủ hơn là nhắm vào các nước kẻ thù, các chế độ độc tài. Đương nhiên, quan sát này cần nghiên cứu sâu rộng hơn.
Theo giáo sư Jonathan Paquin, đại học Laval, Quebec, được website ici.radio-canada.ca trích dẫn, thì tất cả các nghiên cứu đều cho thấy là các biện pháp trừng phạt mang lại ít hiệu quả, thế nhưng, các quốc gia lại ngày càng sử dụng nhiều hơn.
Chuyên gia Bastien Nivet giải thích, trừng phạt là một công cụ chính trị trong quan hệ quốc tế, thể hiện sức mạnh, trách nhiệm và đặc biệt là tránh được xung đột vũ trang.
"Trong quan hệ quốc tế, các trừng phạt quốc tế là công cụ của những quốc gia muốn trừng trị hoặc phô trương sức mạnh mà không cần tiến hành chiến tranh với nước bị trừng phạt. Như vậy, các trừng phạt là những công cụ mà các tác nhân quốc tế có trong tay để phô trương với các đồng nghiệp, với các kẻ thù, hoặc đối tác hoặc công luận rằng họ không bàng quang trước một cuộc khủng hoảng, một cuộc xung đột nào đó hoặc trước một hành vi không phù hợp với các chuẩn mực, quy định, mà không cần lao vào một cuộc xung đột vũ trang.
Trên góc độ này, các trừng phạt đóng vai trò chính trị, hướng vào công luận trong nước. Tôi thường nêu ví dụ Liên Hiệp Châu Âu. Khối này khó có thể lao vào một cuộc chiến, đó không phải là bản chất của Liên Hiệp Châu Âu. Thế nhưng, khối này có thiên hướng quan tâm đến tất cả các hồ sơ quốc tế, bày tỏ quan điểm đối với hầu hết các cuộc khủng hoảng, xung đột trên thế giới, nhưng không phải là tác nhân gây chiến. Như vậy, trừng phạt quốc tế cho phép một tác nhân quốc tế như Liên Hiệp Châu Âu hay một số nước đưa ra thông điệp : Hãy nhìn xem. Tôi rất hùng mạnh, tôi đưa ra các biện pháp trừng phạt, tôi không thờ ơ trước một hành vi được coi là bất hợp pháp, không chính đáng trong quan hệ quốc tế. Ví dụ Châu Âu trừng phạt Nga nhưng không lao vào một xung đột vũ trang với Nga trong hồ sơ Crimea".