Từ những ngày đầu, Trung Quốc đã gắn các khoản cho vay nước ngoài với các khẩu hiệu. Chiến lược "Hướng ra ngoài" năm 1999 nhường chỗ cho "Cộng đồng chung vận mệnh" năm 2011, để rồi nhanh chóng bị lu mờ bởi tầm nhìn "Vành đai và Con đường" của Tập Cận Bình hai năm sau đó. Trong suốt thời kỳ này, dù các khẩu hiệu có thay đổi, một loại dự án vẫn chiếm vai trò chủ đạo : cơ sở hạ tầng ở nước ngoài được tài trợ bởi các khoản vay của Trung Quốc. Các ngân hàng của Bắc Kinh đã tài trợ mọi thứ từ Mecca Metro, một tuyến đường sắt đang xây dựng ở Saudi Arabia trị giá 16,5 tỷ đô la, bởi cùng một công ty xây dựng đã từng đặt đường ray cho Mao ; cho đến Bandar, một dự án bất động sản sang trọng ở bang Johor của Malaysia, được xây dựng nhằm cạnh tranh với Singapore.
Những công nhân đang sử dụng xe tải tại mỏ Mirador của Ecuadorian Ecuacorriente, công ty con của tổ hợp Chile’s Compañía General de Electricidad do tập đoàn China’s State Grid Corporation tài trợ - AFP / GETTY
Cho đến khi đại dịch Covid-19 xuất hiện, và các khoản cho vay ít đi, cách tiếp cận của Trung Quốc bắt đầu trở nên không thỏa đáng. Theo ước tính của Economist, thế giới nợ tám ngân hàng quốc doanh lớn nhất của Trung Quốc ít nhất 1,6 nghìn tỷ đô la, tương đương 2% GDP toàn cầu. Những người phản đối cáo buộc Trung Quốc dụ các nước nghèo vào bẫy nợ để phục vụ lợi ích địa chính trị. Các nhà kỹ trị lo nghĩ về cách đưa Trung Quốc vào các cấu trúc xoá giảm nợ cho các nước nghèo mà thế giới giàu đã đặt ra. Trong khi đó, các quan chức Trung Quốc ngày càng lo không thể thu lại lợi nhuận từ một số lượng lớn các dự án. Nhưng Trung Quốc đang đổi chiến thuật khi cho vay tăng trở lại. Hệ thống mới giờ đây gọn gàng và tinh vi hơn, dẫu với nguyên quyết tâm định hình lại thế giới theo hướng có lợi cho Bắc Kinh.
Tình hình đầu tư nước ngoài của các công ty Trung Quốc. Nguồn : The Economist
Các thể chế không hề thay đổi. Các nước nghèo vay mượn từ phương Tây thông qua các tổ chức đa phương, các cơ quan viện trợ, ngân hàng và thị trường trái phiếu. Song những tổ chức cho vay nước ngoài của Trung Quốc, bao gồm hai ngân hàng lớn nhất là Exim và Ngân hàng Phát triển Trung Quốc, đều thuộc sở hữu nhà nước, làm mờ ranh giới giữa cho vay vì lợi nhuận và viện trợ. Trong khi các tổ chức cho vay của phương Tây ủy thác cho những người đi vay hoặc các tổ chức từ thiện ở các nước nhận, thì hầu hết tiền từ Trung Quốc đều đi vào các dự án cơ sở hạ tầng do chính các công ty nhà nước của nước này xây dựng, nghĩa là tiền chưa bao giờ rời khỏi Trung Quốc.
Trong những ngày đầu, hệ thống này dường như có lợi cho tất cả mọi người. Nhu cầu trong nước yếu đối với một số loại công trình xây dựng đã khiến các gã khổng lồ quốc doanh trong ngành rơi vào tình thế khó khăn. Các ngân hàng nhà nước tràn ngập đô la từ xuất khẩu tăng vọt. Bằng cách bắt tay hướng ra nước ngoài, cả hai không chỉ có được những hợp đồng giá trị mà còn ghi điểm với nhà nước. Đổi lại, nhà nước sẽ có thêm ưu thế ngoại giao với các nước đi vay. Các khoản vay đặc biệt chảy vào Châu Phi, nơi có các chính phủ dễ tiếp cận và nguồn tài nguyên khoáng sản chưa khai thác khổng lồ. Nhưng tám ngân hàng quốc doanh lớn cũng cho vay khắp nơi. Tổng các khoản cho vay của Trung Quốc trên toàn thế giới đã tăng từ 390 tỷ đô la vào cuối năm 2010 lên 1,5 nghìn tỷ đô la vào năm 2017.
Tuy nhiên, các vết nứt bắt đầu xuất hiện vào cuối giai đoạn này. Các mệnh lệnh của ông Tập, tập trung vào một "con đường" các tuyến đường biển toàn cầu và một "vành đai" các tuyến đường bộ nối Trung Quốc với những nơi xa xôi nhất của Châu Phi và Châu Âu, không thể làm thay đổi bộ mặt của các khoản vay. Tiền từ Vành đai và Con đường tiếp tục chảy đến các quốc gia quá thù địch hoặc ở quá xa. Các nước nghèo gặp khó khi trả nợ, đồng nghĩa ngày càng có nhiều dự án bị bỏ dở. Các công ty xây dựng thuộc sở hữu nhà nước, là bên làm việc nhiều nhất với nước sở tại, lại không mất gì. Nếu một khoản vay xấu đi, các ngân hàng sẽ mất tiền và các quan chức lúng túng, trong khi các công ty xây dựng vẫn được thanh toán. Theo Viện Doanh nghiệp Hoa Kỳ (AEI), một tổ chức tư vấn theo dõi hoạt động cho vay của Trung Quốc, các dự án xây dựng mới đã bắt đầu ít đi từ trước Covid, cho thấy các quan chức muốn kiềm chế hoạt động cho vay.
Các nhà quan sát phương Tây từng kỳ vọng đà giảm từ trước đại dịch sẽ kéo dài cho đến khi Trung Quốc xử lý xong việc tái cấu trúc do thói cho vay vô tội vạ gây ra. Nhưng không, giới chức Trung Quốc đang hướng dẫn các tổ chức cho vay quay trở lại nước ngoài, và các nhà ngoại giao cấp cao sẽ đồng hành cùng họ để quá trình diễn ra suôn sẻ. Trung Quốc chưa bao giờ thừa nhận có giảm cho vay trong đại dịch, điều chỉ thể hiện qua số liệu của các nước nhận tiền. Trong khi đó, dữ liệu từ hãng tư vấn FDI Markets cho thấy số thông báo dự án mới, một chỉ dấu cho các khoản vay trong tương lai, đã tăng lên trong nửa cuối năm 2022.
Các đặc điểm của giai đoạn mới đang bắt đầu xuất hiện. Hồi năm 2020, giới chức đã nói với các công ty xây dựng rằng các dự án Vành đai và Con đường trong tương lai sẽ giống như "những bản vẽ tỉ mỉ". Trong một bài phát biểu vào năm 2021, ông Tập nhắc nhở họ rằng "nhỏ là đẹp". Sinosure, một công ty bảo hiểm do nhà nước điều hành, hiện từ chối cho vay với các nước đã mắc nợ Trung Quốc nhiều. Các công ty xây dựng cũng phải nắm giữ một phần nhỏ cổ phần trong các dự án mà họ thực hiện. Theo AEI, giá trị của một dự án xây dựng trung bình đã giảm từ 526 triệu đô la trong giai đoạn 2012-2017 xuống còn 423 triệu đô la trong giai đoạn 2018-2022. Một nguồn dữ liệu khác, được duy trì bởi các nhà nghiên cứu của Đại học Boston, cho thấy diện tích dự án cũng nhỏ đi, từ mức trung bình 90 km2 trong giai đoạn 2013-2017 xuống còn 16 km2 trong giai đoạn 2018-2021.
Ngoài ra, các nhà hoạch định chính sách Trung Quốc đang đẩy mạnh kiểm soát giải ngân. Theo dữ liệu từ Đại học Boston, trước đại dịch, các quỹ cổ phần thuộc sở hữu của các bộ, ngân hàng chính sách, và các cơ quan nhà nước khác, là nguồn tiền tăng nhanh nhất. Chúng giúp các quan chức chuyển tiền nhà nước đến nơi họ muốn mà không phải thông qua các công ty xây dựng nhà nước. Một số quỹ là quan hệ đối tác giữa Trung Quốc và các nước vùng Vịnh ; trong khi số khác hoạt động như các công ty cổ phần tư nhân. Các nhà quản lý quỹ đưa ra các quyết định lớn. Cho đến nay họ đã chọn đầu tư vào fintech và công nghệ xanh. Theo thời gian, Trung Quốc thậm chí có thể sử dụng kênh này để đầu tư vào các nước giàu không có nhu cầu vay nợ.
Nhiều dự án thế hệ mới nằm trong các điểm nóng về hàng hóa cơ bản rất quan trọng đối với quá trình chuyển đổi xanh. Ngành công nghiệp sản xuất của Trung Quốc từng có nhu cầu dầu mỏ và quặng sắt cao. Giờ đây, họ sản xuất nhiều xe điện hơn bất kỳ nơi nào khác trên thế giới và do đó cần lượng lớn coban, đồng và lithium. Từ năm 2018 đến năm 2021, ngay cả khi các ngân hàng quốc doanh ngừng cho vay ở những nơi khác, họ vẫn gửi hàng tỷ đô la vào các liên doanh giữa các doanh nghiệp nhà nước Trung Quốc với các công ty khai thác khoáng sản kim loại ở Mỹ Latinh. Điều này đã thúc đẩy các doanh nghiệp nhà nước và quỹ cổ phần mua vào, với ba trong số các quỹ đó chỉ đầu tư vào khu vực này.
Cho vay, mất bạn
Trong hệ thống gọn gàng và tập trung hơn này, tiền sẽ được chuyển đến hai loại đối tượng đi vay : những người có khả năng trả nợ tốt (dự án có khả năng sinh lãi hoặc chính phủ đủ giàu), hoặc những bên có giá trị ngoại giao hoặc quân sự đủ lớn để cân nhắc tài chính không còn là vấn đề. Các khoản vay cho các nước thân thiện nhưng kém giá trị địa chính trị, chẳng hạn như Angola và Venezuela, đã bị cắt. Nhưng Hành lang kinh tế Trung Quốc-Pakistan, tên gọi một siêu dự án 60 tỷ đô la ở một quốc gia đã nợ Trung Quốc hơn 30% tổng nợ nước ngoài, dường như là ngoại lệ trong quy tắc cho vay mới của Sinosure. Tính toán của Trung tâm Nghiên cứu Năng lượng và Không khí Sạch cho thấy ít nhất bốn nhà máy điện ở Pakistan lẽ ra đã bị loại bỏ nếu các quan chức theo sát các chính sách khí hậu được thông qua gần đây.
Bản đồ cho vay nước ngoài của Trung Quốc đang được vẽ lại. Các ngân hàng đang rót ít tiền hơn vào Châu Phi. Thay vào đó, chúng sẽ đi đến các quốc gia gần hơn, bên cạnh các nguồn hàng hóa cơ bản cần thiết và những nơi mà các công ty Trung Quốc có thể tránh hàng rào thuế quan của phương Tây. Malaysia và Indonesia được hưởng lợi nhờ gần gũi về mặt địa lý, còn Mỹ Latinh là nhờ khoáng sản. Một số lượng nhỏ nhưng ngày càng tăng các nhà sản xuất thuộc sở hữu nhà nước đang hướng tới các quốc gia có quan hệ với cả Bắc Kinh lẫn Washington, tận dụng tiền vay từ ngân hàng chính sách để thiết lập cơ sở kinh doanh với chính quyền và các công ty địa phương. Một trong những thỏa thuận như vậy là khu công nghiệp Kuantan ở Malaysia, một dự án hạ tầng 3,5 tỷ đô la thực hiện bởi liên doanh giữa hai nước và các doanh nghiệp nhà nước của họ. Trung Đông, nơi Oman và Saudi Arabia có các cụm sản xuất của Trung Quốc, cung cấp khả năng tiếp cận tương tự với Châu Âu.
Tổng cho vay nước ngoài của Trung Quốc tính theo chủ thể cấp vốn. Nguồn : The Economist.
Kỷ nguyên cho vay mới của Trung Quốc còn nhiều ẩn số. Một là về quy mô đầu tư. Tiền từ các quỹ cổ phần đi qua những nơi như Hồng Kông và Quần đảo Virgin thuộc Anh, khiến việc theo dấu chúng rất khó khăn. Mặc dù các khoản vay từ các ngân hàng quốc doanh đang giảm dần, chúng đang được giải ngân nhanh hơn. Một mối quan tâm khác là về vấn đề phân tách kinh tế. Trong thời kỳ trước, tham vọng chủ đạo của Trung Quốc là hòa mình vào nền kinh tế toàn cầu. Nhưng giờ họ muốn tự bảo vệ mình khỏi cuộc chiến kinh tế của Mỹ. Nếu quan hệ tiếp tục xấu đi, Trung Quốc có thể đẩy mạnh các nỗ lực tài chính để tránh thuế quan, khóa chặt các đồng minh và đảm bảo chuỗi cung ứng toàn cầu. Một ẩn số cuối cùng là liệu những nỗ lực như vậy có bị cản trở bởi mong muốn của chính Bắc Kinh về một cách tiếp cận nợ bền vững hơn hay không. Một số người đang đặt câu hỏi liệu hành vi của Trung Quốc có thực sự thay đổi. Theo thời gian, bên cạnh các hoạt động mới, liệu họ có quay lại xây dựng và tài trợ cho các siêu dự án ?
Trước đây, các ngân hàng Trung Quốc cho các nước nghèo vay tiền để thực hiện các dự án lớn nhưng vô ích. Song chính các ngân hàng này cũng tài trợ cho các dự án lớn và hữu ích, chẳng hạn như đập và đường sá, ở những nước không thể vay từ bất kỳ ai khác vì thiếu khả năng chi trả. Hãng tư vấn Oxford Economics ước tính rằng từ nay đến năm 2040, tình trạng thiếu vốn đầu tư cơ sở hạ tầng toàn cầu sẽ lên tới 15 nghìn tỷ đô la. Khi thay đổi cách tiếp cận, Trung Quốc dường như sẽ không nhảy vào lấp chỗ trống, và các nước khác cũng không mặn mà. Kỷ nguyên cho vay mới của Trung Quốc đi theo hướng tập trung hơn và tốt hơn cho tài chính công của chính họ. Nhưng một số nước, đặc biệt là ở Châu Phi, sẽ rất nhớ cách làm cũ.
The Economist
Nguyên tác : "Xi Jinping’s next overseas-lending revolution" The Economist, 22/03/2023
Đỗ Đặng Nhật Huy biên dịch
Nguồn : Nghiên cứu quốc tế, 08/03/2023