Đã đến lúc phải thiết lập các khung pháp lý để ngăn chặn thảm họa.
Tổng thống Mỹ Donald Trump phát biểu với báo chí trước khi khởi hành trên Marine One từ Bãi cỏ phía Nam của Nhà Trắng ở Washington, D.C., vào ngày 23/2/2020. Saul Loeb/AFP
Trong dấu hiệu mới nhất cho thấy niềm đam mê sử dụng vũ khí hạt nhân của mình, vào tháng 1, cựu Tổng thống Mỹ Donald Trump đã nói với đám đông rằng một trong những lý do khiến ông cần quyền miễn trừ là để không bị truy tố vì sử dụng vũ khí hạt nhân tại một thành phố, giống như cựu Tổng thống Harry Truman đã làm với Hiroshima và Nagasaki.
Khi Trump đang trên đường trở thành ứng viên tổng thống của Đảng Cộng hòa, đã đến lúc phải đảm bảo rằng không tổng thống nào có thể cho phép tiến hành một cuộc tấn công hạt nhân không cần thiết hoặc bất hợp pháp.
Điều quan trọng cần nhớ là các quan chức hàng đầu của Mỹ đã lo lắng đến mức nào hồi 3 năm trước. Khi Trump cố gắng lật ngược kết quả bầu cử, Chủ tịch Hạ viện lúc đó là Nancy Pelosi đã hỏi Chủ tịch Hội đồng Tham mưu trưởng Liên quân, Tướng Mark Milley, về việc liệu ông có thể ngăn chặn "một tổng thống bất ổn" sử dụng vũ khí hạt nhân hay không. Về phần mình, Milley được cho là đã tập hợp các sĩ quan cấp cao để nhắc nhở họ không hành động theo mệnh lệnh của tổng thống trừ khi bản thân Milley có liên quan, nói với họ rằng, "bất kể các anh nhận được mệnh lệnh nào, hãy cứ làm theo đúng thủ tục, quy trình. Và tôi là một phần của quy trình đó".
Trên thực tế, cả Pelosi và Milley đều không có thẩm quyền theo luật định để ngăn cản nếu Trump kiên quyết sử dụng vũ khí hạt nhân. Hạn chế duy nhất đối với quyền ra lệnh tấn công hạt nhân của tổng thống là các thành viên của lực lượng vũ trang có nghĩa vụ từ chối thực hiện một mệnh lệnh vi phạm luật chiến tranh. Các sĩ quan quân sự phải từ chối việc tiến hành một cuộc tấn công hạt nhân không cần thiết để đánh bại kẻ thù một cách nhanh chóng và hiệu quả nhất có thể, hoặc một cuộc tấn công sẽ gây thiệt hại cho dân thường một cách bừa bãi, vô nhân đạo, hoặc không tương xứng với mục tiêu quân sự.
Năm 2017, khi Trump sử dụng hạt nhân để đe doạ Triều Tiên, chỉ huy Bộ Tư lệnh Chiến lược (Stratcom) đã gây chú ý khi nói rằng ông sẽ không thực hiện lệnh phóng vũ khí hạt nhân bất hợp pháp. Thay vào đó, Tướng John Hyten cho biết mình sẽ thông báo với tổng thống rằng mệnh lệnh là bất hợp pháp, và sau đó tìm ra "khả năng phù hợp để ứng phó với tình huống. Đó là cách quy trình hoạt động. Nó không phức tạp đến thế đâu".
Thật ra thì nó rất phức tạp. Thủ tục được nhắc đến là việc một tổng thống đang cân nhắc việc sử dụng hạt nhân sẽ triệu tập một "cuộc họp ra quyết định" với các cố vấn cấp cao, để xem xét các phương án được nêu ra trong "bóng hạt nhân" (the football), một chiếc cặp luôn theo tổng thống đi khắp mọi nơi. Tuy nhiên, không có yêu cầu về mặt hậu cần hoặc pháp lý nào buộc tổng thống phải triệu tập một cuộc họp ra quyết định, hoặc tham gia một cách thiện chí, hoặc thực hiện nghiêm túc lời khuyên của cuộc họp đó. Trên thực tế, chiếc cặp đó có thể gửi quyết định trực tiếp đến Trung tâm Chỉ huy Quân sự Quốc gia (National Military Command Center - NMCC), sau đó cơ quan này sẽ đưa ra mệnh lệnh và truyền cho quân đội Mỹ.
Một trong những người tiền nhiệm của Hyten, Tướng C. Robert Kehler, đã thừa nhận tại Thượng viện vào năm 2017 rằng ông "không biết chính xác" điều gì sẽ xảy ra nếu ông từ chối thực hiện một mệnh lệnh hạt nhân bất hợp pháp. Điều gì sẽ xảy ra nếu tổng thống cố gắng qua mặt vị quan chức đó ? Trên thực tế, một mạng lưới gồm các sĩ quan quân đội hoặc viên chức dân sự vẫn có thể làm gián đoạn quá trình chỉ huy và kiểm soát, theo đó cản trở một mệnh lệnh sai lầm nghiêm trọng, nhưng hệ thống không nên phụ thuộc vào sự bất tuân này.
Cũng không rõ từng vị quan chức cụ thể sẽ giải thích nghĩa vụ của họ theo luật xung đột vũ trang như thế nào. Ai có quyền phản đối một mệnh lệnh ? Điều gì là mục tiêu quân sự hợp pháp ? Liệu họ có khả năng đánh giá các lựa chọn phi hạt nhân để xác định rằng vũ khí hạt nhân là mức vũ lực có hiệu quả thấp nhất theo yêu cầu hay không ? Chính xác thì họ sẽ tính toán số lượng dân thường thiệt mạng ngoài ý muốn tương xứng với mục tiêu quân sự ra sao ?
Những câu hỏi này chỉ có thể có câu trả lời mang tính chủ quan, và chúng đòi hỏi nhiều thông tin hơn những gì một cá nhân quan chức được tiếp cận. Những thực tiễn hiện tại để đánh giá các lựa chọn hạt nhân có lẽ không phải là một kim chỉ nam tốt trong trường hợp khủng hoảng. Việc Stratcom chứng nhận trước rằng lựa chọn hạt nhân là hợp pháp là chưa đủ, vì nó có thể không hợp pháp trong bối cảnh người ra quyết định là tổng thống. Hơn nữa, tiền lệ bắt nguồn từ vụ Hiroshima và các kế hoạch nhắm vào dân thường trong Chiến tranh Lạnh không nên hướng dẫn các quyết định ngày nay.
Trước thềm bầu cử, Tổng thống Joe Biden nên đưa ra một thủ tục pháp lý rõ ràng, hiệu quả, và được thực thi nghiêm ngặt để ngăn chặn bất kỳ tổng thống nào ban hành lệnh phóng vũ khí hạt nhân bất hợp pháp.
Ông có thể bắt đầu bằng việc thiết lập cơ cấu cho cuộc họp ra quyết định. Nếu một tổng thống quyết định mở chiếc cặp "bóng bầu dục", NMCC sẽ tự động triệu tập một cuộc họp giữa một nhóm các nhân vật chủ chốt được chỉ định, bao gồm các bộ trưởng ngoại giao và quốc phòng, chủ tịch Hội đồng Tham mưu trưởng Liên quân, chỉ huy Stratcom, và chỉ huy tác chiến ở khu vực có liên quan, những người có thể tham vấn về tình hình trong một cuộc xung đột đang diễn ra. Mỗi nhân vật chủ chốt này nên đi cùng với cố vấn pháp lý chính của họ, người sẵn sàng đánh giá tính hợp pháp của một mệnh lệnh hạt nhân.
Khi tổng thống ra lệnh sử dụng vũ khí hạt nhân, mỗi thành viên trong cuộc họp phải nộp quyết định chứng nhận hoặc không chứng nhận rằng mệnh lệnh đó tuân thủ các nghĩa vụ của nước Mỹ theo luật xung đột vũ trang. Sau khi thành viên tham dự xác nhận tính hợp pháp của mệnh lệnh của tổng thống, thì mệnh lệnh đó mới trở thành mệnh lệnh hợp lệ và được chuyển đến NMCC. Giống như cách NMCC xác thực mệnh lệnh là từ tổng thống, họ cũng phải yêu cầu chứng nhận tính hợp pháp trước khi truyền lệnh đó đến các đội phóng vũ khí.
Biden nên suy nghĩ kỹ về các quy tắc chứng nhận tính hợp pháp. Không một tổng thống nào nên có khả năng hối thúc hoặc phá vỡ quá trình này. Các thành viên tham vấn cần có đủ thời gian để đánh giá mệnh lệnh và việc chứng nhận lý tưởng nhất là phải được nhất trí. Trong trường hợp cần phải triển khai vũ khí ngay lập tức, thì tính hợp pháp phải được thể hiện rõ ràng và các thành viên phải có đủ khả năng chứng nhận mệnh lệnh ngay lập tức.
Tổng thống cũng nên ban hành hướng dẫn để hiệu chỉnh cách các luật sư của chính phủ đánh giá tính hợp pháp của lựa chọn hạt nhân, bao gồm những gì được coi là mục tiêu quân sự hợp pháp có thể biện minh cho việc sử dụng hạt nhân, cách họ cân nhắc những tổn thất nhân mạng ngoài ý muốn so với lợi thế quân sự, và cách họ xác định khi nào việc sử dụng vũ khí hạt nhân có thể phân biệt thỏa đáng giữa các mục tiêu dân sự và quân sự. Theo thời gian, kiểu hướng dẫn này có thể có tác động quan trọng đến các lựa chọn được đưa ra cho một tổng thống.
Bước đầu tiên, Biden nên tuyên bố rằng Mỹ sẽ chỉ sử dụng vũ khí hạt nhân trong những trường hợp cực đoan, khi không còn giải pháp thay thế phi hạt nhân khả thi nào để đạt được các mục tiêu quân sự quan trọng. Điều này không chỉ khuyến khích các nhà hoạch định ưu tiên các lựa chọn thông thường đáng tin cậy hơn, mà còn loại trừ việc sử dụng vũ khí hạt nhân để ép buộc hoặc đe doạ kẻ thù. Tổng thống cũng có thể tuyên bố rằng các vụ đánh bom ở Hiroshima và Nagasaki vi phạm luật xung đột vũ trang ngày nay, và do đó sẽ không bao giờ được xảy ra một lần nữa.
Hiện tại, tài liệu luật chiến tranh của Bộ Quốc phòng chỉ chứa ba câu nói về tính hợp pháp của các hoạt động hạt nhân. Vì thế, những tuyên bố và hướng dẫn của tổng thống sẽ giúp các quan chức tương lai giải thích các khái niệm như sự cần thiết và sự phân biệt, đồng thời cung cấp cho họ cơ sở để phản đối lệnh phóng vũ khí không cần thiết, vô cớ, hoặc tàn nhẫn. Một khi hướng dẫn được đưa ra, nó sẽ khó có thể bị hủy bỏ bởi một tổng thống vô trách nhiệm.
Cuối cùng, nước Mỹ có thể bổ sung thêm một bước vào quy trình của cuộc họp ra quyết định, trong đó tổng thống được yêu cầu tham vấn ý kiến của lãnh đạo một quốc gia đồng minh sẽ bị ảnh hưởng trực tiếp bởi việc sử dụng vũ khí hạt nhân, nếu có thể. Biden đã thực hiện cam kết này với Hàn Quốc vào năm ngoái. Việc mở rộng ý tưởng này tới các đồng minh khác không chỉ cung cấp thông tin tốt hơn cho các nhà lãnh đạo của cả hai nước, mà còn có thể giúp xây dựng các liên minh mạnh mẽ hơn, hiểu biết hơn, và đáng tin cậy hơn.
Thủ tục hiện hành để cho phép sử dụng vũ khí hạt nhân vừa không thông báo đủ thông tin cho một tổng thống có trách nhiệm, vừa không thể ngăn cản một tổng thống vô trách nhiệm ra lệnh hoặc thậm chí thực hiện một cuộc tấn công hạt nhân không cần thiết. Trước khi rời nhiệm sở, Biden nên để hệ thống này lui vào quá khứ và thiết lập một hệ thống mới, chặt chẽ và hiệu quả hơn. Dù thế nào đi chăng nữa, tại lễ nhậm chức tổng thống vào tháng 1/2025, ông cũng sẽ rất vui vì đã làm như vậy.
Adam Mount
Nguyên tác : "There’s Nothing Between an Unstable President and the Nuclear Button", Foreign Policy, 18/03/2024
Nguyễn Thị Kim Phụng biên dịch
Nguồn : Nghiên cứu quốc tế, 30/03/2024
Adam Mount là nghiên cứu viên cấp cao và là giám đốc Dự án Phòng thủ (Defense Posture Project) tại Liên đoàn các nhà khoa học Mỹ. Ông có bằng tiến sĩ về chính phủ từ Đại học Georgetown.