Từ đầu tháng 7/2020 đến nay Chính phủ đã tổ chức nhiều hội nghị về phục hồi và tăng trưởng kinh tế trong bối cảnh đại dịch Covid-19, được cho là ‘quyết liệt’ với lãnh đạo các bộ, ban ngành, địa phương trong toàn quốc và, trong đó đầu tư công được coi là ‘mũi nhọn’. Thực trạng và số liệu đầu tư công cho thấy chính sách này đang bị ‘nghẽn’. Có hai nguyên nhân chủ yếu. Một là, xu hướng thay đổi tất yếu của đầu tư công khi nền kinh tế chuyển sang thị trường ; Hai là, cải cách thể chế đã không theo kịp thực tế, trong đó bộ máy chính quyền các cấp bị ‘đóng băng’ khi chiến dịch chống tham nhũng được đẩy mạnh. Tuy nhiên, nếu đầu tư công nóng vội, kém hiệu quả sẽ làm giảm chất lượng tăng trưởng.
Hình chụp trung tâm Thành phố Hồ Chí Minh nơi các toà nhà cao tầng đang được xây - AFP
‘Xu hướng thay đổi’
Đầu tư công, bao gồm đầu tư của nhà nước từ ngân sách và đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước, là phạm trù kinh tế gắn liền với tăng trưởng tổng sản phẩm quốc nội (GDP). Đầu tư công vào cơ sở hạ tầng như đường xá, lĩnh vực năng lượng, khu vực công vv… - động lực không thể thiếu của tăng trưởng kinh tế, luôn là ý tưởng luôn ăn sâu vào tâm trí các nhà hoạch định chính sách ở những nước nghèo, hơn thế ở các nước theo ý thức hệ xã hội chủ nghĩa như Việt Nam
Dưới thời kinh tế kế hoạch hóa tập trung hầu như 100% vốn đầu tư xã hội là vốn đầu tư của nhà nước. Tuy nhiên, ở Liên Xô cũ và các nước xã hội chủ nghĩa Đông Âu trước đây, nó đã không cứu nổi sự sụp đổ của chế độ mà nó được sinh ra như một công cụ. Ở Việt Nam thị trường được nhờ cậy như cứu cánh bởi chủ trương ‘Đổi mới’. Thời kỳ đầu thực hiện chính sách cải cách và mở cửa, việc huy động vốn đầu tư xã hội đã mang lai kết quả tích cực ‘bất ngờ’ đối với các nhà hoạch định chính sách, nền kinh tế không những vượt qua được khủng hoảng mà còn dần có tốc độ tăng trưởng cao.
Quá trình chuyển đổi sang kinh tế thị trường đã tạo sự thay đổi đầu tư công theo hướng tỷ trọng vốn đầu tư công trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội giảm đi, nghĩa là sự tham gia của khu vực tư nhân và đầu tư nước ngoài tăng lên rõ rệt. Trong thập kỷ 2000 – 2009 tỷ trọng vốn đầu tư công trên vốn đầu tư xã hội giảm từ gần 60% giảm xuống còn 28,5% và đầu tư khu vực tư nhân tăng lên từ hơn 22% lên 40% và đầu tư nước ngoài tăng từ gần 18% lên 31,5%. Những năm gần đây xu hướng này vẫn duy trì, mặc dù có chậm hơn, vốn đầu tư công chiếm 32% tổng mức đầu tư toàn xã hội và đóng góp khoảng 10,7% tổng giá trị của GDP. Tuy nhiên, từ 2019 diễn ra hiện tượng ‘nghẽn’ đầu tư công, và đang trở thành vấn đề hiện nay.
‘Nghẽn’ do thể chế !
Bên cạnh những mặt tích cực như đóng góp cho tăng trưởng, chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng thị trường, ưu thế trong tình huống khủng hoảng, thì những mặt hạn chế của đầu tư công ngày càng bộc lộ rõ nét như hiệu quả thấp, lãng phí, ‘trục lợi’ chia chác tài sản công và nạn tham nhũng trầm trọng.
Khi dư địa tăng trưởng kinh tế dựa vào tài nguyên, đất đai, vốn thuộc ‘sở hữu toàn dân’ do nhà nước quản lý và nhân công rẻ đầu tư công đã là ‘chủ lực’ cho tăng trưởng. Dư địa này đã ‘vơi đi’ nhanh chóng, khiến cơ cấu đầu tư công thay đổi theo hướng giảm tỷ lệ trong tổng vốn đầu tư xã hội và tỷ lệ đóng góp trong GDP. Tăng trưởng GDP theo chiều rộng đã dần làm giảm năng suất và hiệu quả của nền kinh tế. Các khuyến cáo được đưa ra và giải pháp chính sách để tăng trưởng GDP theo chiều sâu, trong đó có cải cách thể chế.
Đầu tư công đã gặp rào cản thể chế, trong đó sự duy trì khu vực công ‘cồng kềnh’ nói chung và bộ máy hành chính phình to, kém hiệu năng nói riêng là thách thức lớn nhất. Các tượng đài ‘nghìn tỷ’ và cổng trào ‘trăm tỷ’ được xây dựng, thậm chí trong một số tỉnh nghèo, từ vốn ngân sách thể hiện cơ chế xin cho, chia chác tài sản công hơn là đầu tư công. Việc xây dựng công sở hoành tráng, níu giữ hơn 6000 đơn vị sự nghiệp công trong hầu hết các lĩnh vực, từ tư tưởng đến các tổ chức chính trị, khiến chi phí thường xuyên luôn chiếm đến hơn 70% tổng ngân sách. Đây là gánh nặng chi tiêu công, làm giảm hiệu quả đầu tư công cản trở xây dựng ‘nhà nước tinh gọn, hiệu quả và hiệu lực’.
Cải cách luật pháp theo hướng ‘pháp trị’ hơn là ‘pháp quyền’ cũng diễn ra đối với chính sách đầu tư công. Luật Đầu tư công đầu tiên chỉ được ban hành năm 2014 khi mọi việc trở nên khó khăn, tiêu cực và mâu thuẫn lên đến đỉnh điểm. Luật này đã nhanh chóng phải sửa đổi năm 2019 với hy vọng lấp được những lỗ hổng về chủ trương, thủ tục, quản lý vốn và hiệu quả đầu tư… Tuy nhiên, những sửa đổi chủ yếu được cho là ‘mới’ lại liên quan đến phân cấp, phân quyền cho Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân. Hiệu lực thực thi Luật Đầu tư 2019 chưa được bao lâu đã cho thấy những sửa đổi này đang bộc lộ hạn chế, làm ‘nghẽn’ nghiêm trọng thêm.
‘Sinh mạng chính trị’
Những kẻ tham nhũng nếu bị phát hiện trong chiến dịch do Đảng phát động có thể bị trừng phạt, thậm chí là nghiêm khắc. Các cán bộ lãnh đạo, những người có quá trình leo cao, thấu hiểu điều đó và luôn phải tìm cách thích nghi với thể chế hiện hành. Bản năng mách bảo họ rằng việc thể hiện sự trung thành với lý tưởng và lãnh tụ luôn là ‘bùa hộ mệnh’ cho ‘sinh mạng chính trị’ trong bộ máy đặc quyền đặc lợi, nhất là trong giai đoạn ‘nhạy cảm’ như trước thềm các đại hội đảng.
Mới đây, ngày 17/7/2020 năm vị lãnh đạo của Đảng ủy Công ty Đầu tư phát triển đường cao tốc Việt Nam (VEC). VEC đã bị Ủy ban Kiểm tra trung ương quyết định thi hành kỷ luật từ mức khiển trách đến khai trừ ra khỏi Đảng. Trước đó, ngày 29/6 Cơ quan công an đã khởi tố 9 bị can về tội "Vi phạm quy định về đầu tư công trình xây dựng gây hậu quả nghiêm trọng". Các án phạt trên liên quan đến Dự án cao tốc Đà Nẵng - Quảng Ngãi có tổng chiều dài toàn tuyến hơn 130 km, tổng mức đầu tư giai đoạn một của dự án khoảng hơn 1,6 tỉ USD (khoảng 34.000 tỉ đồng) vừa đưa vào khai thác đã ‘sụt lún thảm hại’ và gây tổn thất lớn.
Dự án cao tốc Đà Nẵng - Quảng Ngãi, dài hơn 130 km và tốn hơn 1,6 tỉ USD, vừa đưa vào khai thác đã gây tổn thất lớn - Ảnh minh họa
Số cán bộ bị trừng phạt là do, như Đảng nhận định, ‘tự thoái hoá, biến chất’. Tuy nhiên, cần nhìn thẳng vào căn nguyên của sự việc là sự tha hóa quyền lực, mà ‘những lỗ hổng’ thể chế, thường được mô tả là ‘lỗi hệ thống’, mà việc cải cách luôn gặp thách thức. Tiến đến một cơ chế dân chủ và đối trọng có thể là quá trình, nhưng biện pháp cấp bách là xây dựng cơ chế tự kiểm soát quyền lực, trong đó có việc giám sát tài sản cán bộ công chức.
Như đã biết, Luật Phòng, chống tham nhũng đã có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2019, song nghị định vẫn chưa được ban hành, cho nên chưa thể tiến hành ‘kê khai tài sản’ của cán bộ công chức. Lý do chính được Thanh tra chính phủ - cơ quan soạn thảo nghị định về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan, tổ chức, đơn vị - nêu ra, đó là Đảng và chính quyền ‘chồng chéo’ kiểm soát tài sản, thu nhập của đối tượng này. Tất nhiên, Nghị định không thể ban hành nếu thiếu ý kiến quyết định của Ban Bí thư, Bộ Chính trị. Lối thoát cho ‘sự bế tắc’ là Ban Bí thư ‘sẽ ban hành quy chế phối hợp kiểm soát tài sản’ của quan chức. Họ là những người quan tâm nhất câu trả lời là đến khi nào và như thế nào khi thời gian đến Đại hội 13 theo dự kiến chỉ còn chưa đày 6 tháng !
"Mũi đột phá"
Covid-19 đang tác động toàn diện đến y tế và kinh tế toàn cầu, trong đó có nước ta. Mặc dù, tạm thời kiểm soát dịch, nhưng tỷ lệ tăng GDP đã giảm từ 7,02% năm 2019 còn 1,81% đến giữa năm 2020. Đối với Việt Nam chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế không chỉ mang tính pháp lệnh, mà hơn thế thể hiện tính chính danh của chế độ, bởi vậy như ‘cứu cánh’, đầu tư công được Chính phủ coi là ‘mũi đột phá’ cho tăng trưởng. Tuy nhiên, ‘sự tắc nghẽn’ đã lớn đến mức Chính phủ đang phải dùng đến biện pháp hành chính ‘quyết liệt’.
Những lợi ích tiềm năng của đầu tư công vẫn phát huy ở nước ta, nhưng không nên chờ đợi nhiều vào hiệu quả tác động tích cực từ biện pháp hành chính. Mục đích của đầu tư công là tích lũy tài sản, chứ không phải là tiêu thụ chúng, bởi vậy thúc đẩy nóng vội và kém hiệu quả từ cung, sẽ làm giảm chất lượng tăng trưởng trong trung và dài hạn.
Có lẽ đã đến lúc cần thẳng thắn nhìn lại thực chất thay đổi về đầu tư công, các nguyên nhân ‘nghẽn’ để có cách giải pháp tháo gỡ cấp bách cũng như lâu dài, trong đó cải cách quản trị và thể chế, trong đó nhấn mạnh kiểm soát quyền lực để chống tham nhũng là ưu tiên.
Phạm Quý Thọ (Hà Nội)
Nguồn : RFA, 26/07/2020