Vị trí chủ tịch nước : Đầu tàu mà không phải đầu tàu

Trịnh Hữu Long, Luật Khoa, 07/04/2021

Ở Việt Nam, chức chủ tịch nước như một người lái tàu không được cầm vô lăng.

Ngày 5/4/2021, ông Nguyễn Xuân Phúc chuyển từ chức vụ thủ tướng sang vị trí chủ tịch nước. Ảnh : VOA/ D.H/ Người Đô Thị. Đồ họa : LK.

Trong nhiệm kỳ thủ tướng duy nhất của mình, ông Nguyễn Xuân Phúc nổi tiếng với việc biến rất nhiều tỉnh, thành phố thành… "đầu tàu". Khi thì "đầu tàu kinh tế", lúc thì "đầu tàu phát triển". Nay, chính ông trở thành đầu tàu khi nhận lãnh  chức chủ tịch nước – vị trí mà về pháp lý là nguyên thủ quốc gia.

Nhưng cũng giống như rất nhiều đầu tàu mà ông đã gắn nhãn mác mấy năm qua, vị trí đầu tàu của ông thực ra không phải là đầu tàu. Ông sẽ ngồi làm việc ở tòa dinh thự Pháp cổ có tuổi đời hơn một trăm năm ở số 2 Hùng Vương, Hà Nội, nơi các vị toàn quyền Pháp và vị chủ tịch Hồ Chí Minh từng ngồi, nhưng sẽ không có bao nhiêu quyền lực.

"Tứ trụ" và chính thể đại nghị

Chủ tịch nước xưa nay thường nằm trong Bộ chính trị của Đảng Cộng sản Việt Nam. Thường thôi, không phải lúc nào cũng vậy. Trường hợp cá biệt là Tôn Đức Thắng, người kế nhiệm Hồ Chí Minh từ năm 1969 đến năm 1981. Ông chỉ là ủy viên trung ương đảng.

Vị chủ tịch nước quyền lực nhất trong lịch sử chắc hẳn là Hồ Chí Minh, người nắm chức vụ này từ năm 1946 đến tận khi qua đời năm 1969, nghĩa là hơn 23 năm. Nhưng trong thời kỳ quyền lực nhất của mình, Hồ Chí Minh cũng nắm vị trí lãnh đạo cao nhất của Đảng Cộng sản, lại kiêm cả vị trí thủ tướng tới năm 1955. Từ 1955 đến 1960, ông thôi chức thủ tướng, nhưng nắm hai vị trí chủ tịch đảng lẫn tổng bí thư. Từ 1960 trở đi thì ông chỉ còn là chủ tịch đảng, chủ tịch nước, và với việc Lê Duẩn nổi lên và khuynh loát quyền lực, Hồ Chí Minh không còn là trung tâm của đời sống chính trị nữa. Kể từ đây, chủ tịch nước dần trở thành một vị trí nặng tính lễ nghi.

Tôn Đức Thắng, với việc không được bầu vào Bộ chính trị, dĩ nhiên nắm chức chủ tịch nước mà không có ảnh hưởng gì nhiều. Người kế nhiệm ông, Võ Chí Công, mới lại là ủy viên Bộ chính trị. Nhưng khi đó, người ta không gọi là chủ tịch nước, mà là chủ tịch Hội đồng Nhà nước, một thiết chế nguyên thủ tập thể, tương tự cơ chế lãnh đạo tập thể của Hội đồng Bộ trưởng, vốn là sản phẩm vay mượn từ Liên Xô và Đông Âu rồi bê nguyên vào Hiến pháp 1980.

Có lẽ người sau đó, Lê Đức Anh (1992-1997), mới thực sự xác lập được vị thế đáng kể hơn cho vị trí chủ tịch nước, khi vị trí này trở lại là một chức vụ lãnh đạo cá nhân, thay vì tập thể. Với ảnh hưởng lớn từ thời còn là bộ trưởng quốc phòng, ông Lê Đức Anh đã cùng với Tổng bí thư Đỗ Mười và Thủ tướng Võ Văn Kiệt hình thành nên cái mà nhà báo Huy Đức gọi là "tam nhân phân quyền". Thế "tứ trụ" lúc này chưa hình thành rõ rệt, mà phải đợi tới cuộc chuyển giao quyền lực năm 1997 mới thực sự được xác lập.

Từ trái qua : Lê Đức Anh, Đỗ Mười, Võ Văn Kiệt. Ảnh : TTXVN/ Tất Định/ Wikimedia.

Nhưng gọi "tứ trụ" là chỉ trật tự quyền lực trong đảng là chính, còn vị trí chủ tịch nước, trong một chính thể đại nghị như Việt Nam, lại chỉ mang tính lễ nghi, hình thức chứ không có mấy thực quyền.

Lễ nghi là sao ?

Thể chế đại nghị có đặc trưng là người đứng đầu nhà nước (nguyên thủ) không phải là người đứng đầu nội các. Điển hình là ở hầu hết các nước Châu Âu, người đứng đầu nội các là thủ tướng, cũng đồng thời là lãnh đạo phe đa số trong nghị viện ; còn người đứng đầu nhà nước là tổng thống hoặc vua, nữ hoàng. Ta thấy ở Đức, Bỉ, Đan Mạch, Anh đều có thủ tướng là nhà lãnh đạo chính trị trung tâm, chứ không phải tổng thống hay vua, nữ hoàng.

Việt Nam cũng tương tự. Chủ tịch nước là nguyên thủ quốc gia, theo Hiến pháp là "người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại". Tuy vậy, người đứng đầu bộ máy hành chính quốc gia lại là thủ tướng, người có thực quyền rất rộng lớn như tôi đã phân tích ở bài "Thủ tướng chính phủ quyền lực như thế nào ?".

Hiến pháp trao cho chủ tịch nước một nhóm quyền hạn nghe thì có vẻ không đến nỗi ít ỏi, nhưng thực tế thì quả là ít ỏi. Các quyền đó bao gồm công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh ; có một ít quyền khá giống với quyền phủ quyết đối với pháp lệnh ; có khá nhiều quyền liên quan đến việc đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức danh cao nhất trong chính quyền ; và, trên hết, đó là quyền thống lĩnh các lực lượng vũ trang.

Nghe thống lĩnh các lực lượng vũ trang thì quả là to tát, vì có súng trong tay. Nhưng các lực lượng vũ trang Việt Nam chưa bao giờ nằm trong tay chủ tịch nước, nó nằm ở Bộ chính trị và Quân ủy Trung ương. Bí thư Quân ủy Trung ương thời gian gần đây bao giờ cũng là tổng bí thư, phó bí thư là bộ trưởng quốc phòng. Chủ tịch nước chỉ là ủy viên thường vụ. Duy chỉ có tổng bí thư kiêm chủ tịch nước Nguyễn Phú Trọng là làm tới bí thư Quân ủy Trung ương.

Bởi vậy nên chủ tịch nước không có súng. Tiền cũng không, vì quyền hành với ngân sách quốc gia lại nằm ở thủ tướng. Quyền hành của chủ tịch nước, do vậy, nằm chủ yếu ở việc ký các quyết định thăng cấp trong quân đội, quyết định khen thưởng, quyết định liên quan đến quốc tịch, quyết định liên quan đến đặc xá, các quyết định liên quan đến lễ tân ngoại giao, v.v.

Quyền hạn vốn đã ít ỏi, các chủ tịch nước Việt Nam từ sau Hồ Chí Minh lại chưa bao giờ thực thi hết quyền hạn của mình trong những vấn đề gai góc, chẳng hạn như quyền cách chức một số vị trí cấp cao trong chính quyền và quân đội, hay quyền phủ quyết với pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

Dù đã chuyển từ chế độ nguyên thủ tập thể (Hội đồng Nhà nước) sang chế độ nguyên thủ cá nhân, chủ tịch nước vẫn chỉ là người thay mặt một tập thể để công bố quyết định, chứ không có quyền hạn chủ động rộng rãi như thủ tướng.

Có lẽ quyền lực thực sự của vị trí chủ tịch nước lại nằm ở việc người nắm giữ nó có chân trong Bộ chính trị và Quân ủy Trung ương. Nếu không chen được vào hai cơ quan này thì chủ tịch nước thực sự chỉ là bù nhìn thuần túy. Vậy nên, khi xét đến quyền lực thực sự của một lãnh đạo chính trị Việt Nam, người ta không thể chỉ xét đến quyền lực theo pháp luật, mà quan trọng hơn là phải xét đến quyền lực trong đảng và sức ảnh hưởng cá nhân của người đó.

Ông Nguyễn Xuân Phúc đã trao danh hiệu đầu tàu cho rất nhiều tỉnh, thành mà có lẽ chính bản thân lãnh đạo các tỉnh, thành đó cũng chẳng hiểu họ làm đầu tàu ở chỗ nào. Nay thì chính ông lại rơi vào một vị trí mà chính danh ngôn thuận là đầu tàu, nhưng lại cũng chẳng phải là đầu tàu.

Trịnh Hữu Long

Nguồn : Luật Khoa, 07/04/2021

************************

Thủ tướng chính phủ quyền lực như thế nào ?

Trịnh Hữu Long, Luật Khoa, 06/04/2021

Trong tứ trụ, thủ tướng là vị trí có cả danh tiếng lẫn thực quyền.

Ông Phạm Minh Chính tuyên thệ nhậm chức thủ tướng chiều ngày 5/4/2021. Ảnh : Thuận Thắng/Zing.

Chính phủ – cơ quan hành pháp cao nhất của chính quyền – vừa có lãnh đạo mới : ông Phạm Minh Chính, một cựu quan chức tình báo công an, cựu trưởng ban tổ chức trung ương của Đảng Cộng sản Việt Nam.

Một trong "tứ trụ triều đình"

Ở bài "Vài điều bạn cần biết về vị trí chủ tịch Quốc hội", tôi có nói về việc hình thành cơ chế phân chia quyền lực "tứ trụ", bao gồm tổng bí thư, chủ tịch nước, thủ tướng chính phủ, và chủ tịch Quốc hội.

Nếu chủ tịch nước và chủ tịch Quốc hội, dù nằm trong nhóm bốn người quyền lực nhất trong thang bậc quyền lực của Đảng Cộng sản Việt Nam, chỉ đảm nhiệm những vị trí mang tính hình thức, nghi lễ bên phía chính quyền, thì thủ tướng lại là vị trí có cả tiếng lẫn miếng, nghĩa là có thực quyền rộng rãi trong hệ thống chính quyền.

Thủ tướng từng là một vị trí không có thực quyền đáng kể. Trước thời Thủ tướng Võ Văn Kiệt (1991-1997), các vị thủ tướng gần như không để lại dấu ấn gì, ngoại trừ Hồ Chí Minh – người làm chủ tịch nước kiêm thủ tướng từ 1946 đến 1955. Các thủ tướng sau đó như Phạm Văn Đồng (1955-1987), Phạm Hùng (1987-1988), Đỗ Mười (1988-1991) đều đương chức trong thời kỳ chính quyền được điều hành, quản lý bằng chỉ thị của đảng là chính, thay vì bằng các công cụ hành pháp. Nó cũng trùng với thời kỳ Hồ Chí Minh và Lê Duẩn có ảnh hưởng cá nhân khuynh loát trong đảng, khiến cho các thiết chế và vị trí khác, kể cả thủ tướng, trở nên lép vế.

9 gương mặt từng giữ chức thủ tướng Việt Nam. Đồ họa : Báo Công an.

Bên cạnh đó, từ Hiến pháp 1980 thì người ta không gọi là chính phủ mà gọi là Hội đồng Bộ trưởng, với chức thủ tướng đổi thành chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng. Đây là cơ chế hành pháp tập thể, với quyền hạn của chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng rất hạn chế. Đến Hiến pháp 1992 thì họ quay trở lại cơ chế chính phủ với thủ tướng đứng đầu, tập trung nhiều quyền lực hơn hẳn vào thủ tướng, thay vì quyết định tập thể như xưa. Võ Văn Kiệt là người đầu tiên được hưởng cơ chế mới theo Hiến pháp 1992 này.

Với việc cải cách kinh tế sâu rộng, vai trò điều hành, quản lý của chính phủ ngày càng lớn hơn để có thể phản ứng với tình hình trong nước và quốc tế nhanh hơn, hiệu quả hơn, năng động hơn. Điều này cũng là để phù hợp hơn khi công tác đối ngoại ngày càng chiếm tỷ trọng lớn trong thời kỳ toàn cầu hóa. Vị trí thủ tướng, do đó, trở nên cực kỳ quyền lực. Nguyễn Tấn Dũng (2006-2016) được cho là thủ tướng quyền lực nhất từ trước tới nay và từng cạnh tranh thực quyền khốc liệt với vị trí tổng bí thư.

Ai bầu ra thủ tướng ?

Có thể coi mô hình tổ chức chính quyền trung ương ở Việt Nam là chế độ đại nghị, với vai trò trung tâm (về lý thuyết) thuộc về Quốc hội. Cử tri bầu ra các đại biểu Quốc hội, và Quốc hội bầu ra các vị trí lãnh đạo trong chính quyền, trong đó có thủ tướng. (Dĩ nhiên, mọi người cũng biết ai thực sự "bầu" ra các đại biểu Quốc hội và thủ tướng.) Thủ tướng phải là đại biểu Quốc hội.

Thông thường, việc bầu thủ tướng diễn ra vào kỳ họp đầu tiên của Quốc hội khóa mới, diễn ra sau tổng tuyển cử, và tổng tuyển cử thì lại diễn ra sau đại hội đảng. Tới 2016 thì xảy ra một việc bất thường là Quốc hội bầu thủ tướng mới vào kỳ họp cuối cùng của khóa mình vào tháng Tư, tức là trước tổng tuyển cử hơn một tháng. Sau tổng tuyển cử, Quốc hội khóa mới lại lặp lại quy trình bầu thủ tướng một lần nữa. Ông Nguyễn Xuân Phúc đã tuyên thệ nhậm chức hai lần vào năm 2016. Ông Phạm Minh Chính gần như chắc chắn cũng vậy.

Ông Phạm Minh Chính từ vị trí trưởng ban tổ chức trung ương của đảng sang giữ chức thủ tướng, còn ông Nguyễn Xuân Phúc từ thủ tướng chuyển sang làm chủ tịch nước. Việc chuyển giao quyền lực diễn ra trước tổng tuyển cử hơn một tháng. Ảnh : VnExpress.

Nói thủ tướng quyền lực là quyền lực như thế nào ?

Quyền hạn của thủ tướng chính phủ được quy định tại Điều 98 của Hiến pháp và Điều 28 của Luật Tổ chức Chính phủ (ban hành năm 2015, sửa đổi năm 2019).

Với tư cách là nhân vật đứng đầu toàn bộ bộ máy hành chính quốc gia, vị trí này có thẩm quyền trải rộng từ thực thi pháp luật tới tổ chức bộ máy nhân sự và đề xuất, cấp phát ngân sách.

Với bản chất là một nhà nước đơn nhất, trong đó chính quyền trung ương có thẩm quyền chi phối, quyền lực của thủ tướng trải dài từ trung ương tới các tỉnh, thành địa phương.

Không chỉ có thẩm quyền riêng, thủ tướng còn có thẩm quyền đối với các quyết định, nghị quyết của tập thể nội các nói chung.

Chi tiết, xin xem trong hai văn bản kể trên. Ở đây, tôi xin liệt kê vài quyết định của thủ tướng để chúng ta hình dung mức độ ảnh hưởng của vị trí này trong lĩnh vực kinh tế :

- Về đất đai : có quyền thành lập hội đồng thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia ; chấp thuận chuyển mục đích sử dụng đất từ 10 héc ta đất trồng lúa trở lên, từ 20 héc ta đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng trở lên ; quyết định khung chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các trường hợp đặc biệt ; quyết định bảng giá đất cấp tỉnh trong một số trường hợp ; quyết định một số trường hợp không đấu giá quyền sử dụng đất khi nhà nước giao đất, cho thuê đất ; v.v…

- Về đầu tư : có quyền chấp thuận chủ trương đầu tư lớn như sân bay, cảng, chế biến dầu khí, khu đô thị lớn, khu công nghiệp, khu chế xuất ; có quyền chấp thuận chủ trương đầu tư ra nước ngoài trong các lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán, viễn thông… từ 400 tỷ đồng trở lên và các dự án khác có vốn từ 800 tỷ đồng trở lên ; v.v…

Làm thủ tướng đã là chức vụ cao nhất chưa ?

Chưa. Về thứ bậc quyền lực trong đảng, tổng bí thư vẫn là người đứng đầu và nhìn chung là có quyền lực cao nhất.

Xưa nay, chưa có thủ tướng nào lên được tổng bí thư, trừ trường hợp Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng Đỗ Mười. Hầu hết làm một hoặc hai nhiệm kỳ rồi nghỉ hưu, cá biệt trường hợp Nguyễn Xuân Phúc làm một nhiệm kỳ rồi xuống vị trí chủ tịch nước, một vị trí được cho là kém quyền lực hơn nhiều.

Bài này nói về quyền lực của thủ tướng, nhưng thực ra mới chỉ nói đến quyền lực theo quy định của pháp luật và trật tự quyền lực trong đảng. Cùng là vị trí đó, rơi vào những cá nhân khác nhau thì quyền lực sẽ khác nhau, tùy vào mức độ ảnh hưởng của người đó trong đảng.

Hay nói cách khác, quyền lực của một vị lãnh đạo là sự kết hợp giữa quyền lực thể chế và quyền lực cá nhân. Nếu thể chế trao quyền mà cá nhân lãnh đạo không đủ năng lực để mặc cho vừa chiếc áo đó thì cũng không có bao nhiêu quyền lực. Ngược lại, dù thể chế trao quyền hạn chế, một cá nhân có thể có ảnh hưởng vượt ra ngoài khuôn khổ quyền lực thể chế của mình.

Trịnh Hữu Long

Nguồn : Luật Khoa, 06/04/2021