Hoa Kỳ phải đối mặt với một bài toán hóc búa ở Biển Đông : Trung Quốc đang thay đổi mạnh mẽ hiện trạng trên biển theo hướng có lợi cho mình. Nhưng kể từ năm 2016, các quốc gia Đông Nam Á, những nước có quyền lợi hợp pháp đang bị chà đạp, lại miễn cưỡng trong việc chống lại Bắc Kinh.
Người Phi phản đối hành động gây hấn của Trung Quốc ở Biển Đông, Manila, Philippines, tháng 7 năm 2021 - Eloisa Lopez / Reuters
Hoa Kỳ và các nước cùng chí hướng không thể thay đổi hành vi trên biển của Trung Quốc nếu không có sự tham gia tích cực của các bên tranh chấp thuộc khu vực này. Tuy nhiên, ở phần lớn Đông Nam Á, đặc biệt là Philippines và Việt Nam, giới tinh hoa và công chúng đánh giá cam kết của Washington đối với khu vực một phần dựa vào việc liệu Mỹ có giúp họ bảo vệ các quyền lợi trên biển hay không.
Tổng thống Hoa Kỳ Joe Biden và nhóm của ông đã kế thừa phần lớn các chính sách của chính quyền Trump ở Biển Đông. Chính quyền hiện tại của Hoa Kỳ đã xác nhận quan điểm từ thời Trump rằng, tất cả các yêu sách trên biển nào của Trung Quốc, mà không phù hợp với phán quyết năm 2016 của tòa trọng tài đặc biệt, đều là bất hợp pháp. Hơn nữa, chính quyền Biden đã khẳng định rằng các nghĩa vụ hiệp ước của họ đảm bảo Hoa Kỳ sẽ đáp trả trong trường hợp xảy ra tấn công vào các lực lượng của Philippines ở Biển Đông, đồng thời tiếp tục đẩy nhanh tốc độ các hoạt động của hải quân Hoa Kỳ trong khu vực, vốn được thiết lập dưới thời Tổng thống Donald Trump.
Chuyến thăm gần đây của Bộ trưởng Quốc phòng Lloyd Austin đến Manila đã mở ra một cơ hội để tăng cường chính sách của Hoa Kỳ ở Biển Đông. Philippines từ lâu đã là quốc gia "tuyến đầu" ở Đông Nam Á [trong việc chống Trung Quốc], nhưng dưới thời Tổng thống Rodrigo Duterte, nước này đã theo đuổi quan hệ chặt chẽ hơn với Bắc Kinh và hạ cấp quan hệ với Washington. Duterte đã cam kết hủy bỏ Thỏa thuận Lực lượng Viếng thăm (The Visiting Force Agreement-VFA), vốn tạo điều kiện cho việc đưa binh lính Hoa Kỳ vào nước này, nhưng trong chuyến thăm của Austin, ông đã thông báo sẽ chấm dứt quy trình bãi bỏ hiệp định này. Bước đột phá này đã mang lại cho liên minh Hoa Kỳ – Philippines một số thuận lợi – và đặt Washington vào một vị thế mạnh mẽ hơn trong việc đẩy lùi các hành vi xấu của Trung Quốc.
Chính quyền Biden nên tận dụng bước đột phá này để tạo nền tảng cho một liên minh quốc tế ủng hộ một trật tự trên biển dựa trên luật lệ. Bằng cách lên kế hoạch tăng cường hỗ trợ cho quá trình hiện đại hóa quân đội Philippines và triển khai luân phiên các khí tài quân sự của Mỹ, bao gồm cả các hệ thống tên lửa ở Philippines, Mỹ có thể tăng cường khả năng răn đe trong ngắn hạn. Đồng thời, bằng cách gia tăng áp lực kinh tế và ngoại giao lâu dài đối với Bắc Kinh, Mỹ có thể giúp mở đường cho một giải pháp hòa bình, công bằng cho các tranh chấp trước khi cánh cửa thỏa hiệp hoàn toàn biến mất.
Thiếu các đối tác sẵn sàng
Tuyên bố gần đây của Duterte tại Manila là đặc biệt quan trọng vì không có lựa chọn thay thế khả thi nào cho vai trò lãnh đạo của Philippines ở Biển Đông. Các bên tranh chấp ở Đông Nam Á khác đã tỏ ra không muốn bước vào khoảng trống mà chính phủ Duterte để lại trong vấn đề này.
Trong số tất cả các bên tranh chấp, Việt Nam, ở một mặt nào đó, đã giữ lập trường nhất quán nhất về Biển Đông trong 5 năm qua. Nước này thường xuyên tố cáo những bước áp đặt chủ quyền mới của Trung Quốc thông qua các công hàm và các tuyên bố báo chí, đồng thời âm thầm nâng cấp khả năng phòng thủ của mình ở quần đảo Trường Sa, một dãy các bãi đá ngầm và đảo nhỏ mà Trung Quốc, Việt Nam, Malaysia, Philippines, Đài Loan và Brunei cùng tuyên bố chủ quyền toàn bộ hoặc một phần. Hà Nội đã từ từ làm sâu sắc hơn quan hệ an ninh với Hoa Kỳ, và tiếp tục kiên định thực hiện các quyền khai thác dầu khí ngoài khơi của mình, bất chấp chiến dịch ngày càng hiệu quả của Trung Quốc nhằm quấy phá các hoạt động thăm dò này.
Nhưng Việt Nam chưa sẵn sàng đi đầu trong việc kêu gọi sự ủng hộ của toàn cầu đối với các bên tranh chấp Đông Nam Á ở Biển Đông. Các nhà lãnh đạo Việt Nam muốn để cho những nước khác, đặc biệt là Philippines, phải đứng mũi chịu sào trong việc phản kháng công khai Bắc Kinh. Hà Nội cảm thấy thoải mái hơn với chính sách ngoại giao thầm lặng, sử dụng các mối quan hệ giữa hai đảng cộng sản để che đậy căng thẳng, và ít có khả năng sẽ đệ trình một vụ kiện trọng tài của riêng mình chống lại Bắc Kinh.
Malaysia vẫn là quốc gia "hiền lành" nhất trong số các bên tranh chấp chính. Trong phần lớn thời gian của chính quyền Obama và Trump, Kuala Lumpur đã cố gắng hết sức để ngăn chặn các cuộc thảo luận công khai về các tranh chấp biển, đồng thời che dấu các căng thẳng với Trung Quốc. Dù điều đó bắt đầu thay đổi vào năm 2018, chính phủ Malaysia vẫn không sẵn sàng tích cực đẩy lùi Bắc Kinh, bất chấp việc Trung Quốc đang nhanh chóng gia tăng áp lực lên các hoạt động thăm dò dầu khí của Malaysia. Trong bối cảnh đại dịch Covid-19 và bất ổn chính trị trong nước, Kuala Lumpur vẫn không sẵn sàng gây chiến ngoại giao ở Biển Đông. Tình trạng hỗn loạn chính trị của Malaysia sẽ càng trở nên tồi tệ hơn, với việc Thủ tướng Muhyiddin Yassin từ chức gần đây, khiến nước này khó có thể đóng vai trò tích cực trong việc đứng lên chống lại Trung Quốc vào lúc này.
Khi Duterte nhậm chức vào tháng 6 năm 2016, ông đã phát tín hiệu rằng Philippines sẽ từ bỏ nỗ lực gây sức ép với Trung Quốc trên Biển Đông. Ông nổi tiếng với việc "gạt sang một bên" chiến thắng của đất nước mình trong vụ kiện năm 2016, vốn diễn ra chưa đầy hai tuần sau khi chính phủ của ông nhậm chức, phung phí cơ hội tập hợp một liên minh quốc tế có thể đã thúc đẩy Bắc Kinh phải thỏa hiệp. Bất chấp sự hiện diện ngày càng nhiều của các tàu Trung Quốc trong vùng biển Philippines, cũng như việc thường xuyên bị giới truyền thông, Quốc hội và các thành viên trong chính quyền của mình chỉ trích, Duterte hầu như giữ vững lập trường. Ông từ chối đưa ra bất kỳ lập trường nào về Biển Đông vốn có thể đe dọa một lời hứa hẹn viện trợ và đầu tư của Bắc Kinh – điều đã không bao giờ thành hiện thực. Ông chỉ ủng hộ phán quyết trọng tài vào cuối năm 2020, trong một bài phát biểu trước Đại hội đồng Liên Hợp Quốc, mặc dù người phát ngôn của ông đã nhanh chóng khẳng định rằng tuyên bố này không làm thay đổi bất cứ điều gì trong các chính sách của ông.
Trong khi đó, liên minh Hoa Kỳ – Philippines đang mong manh. Thông báo của Duterte hồi tháng 2 năm 2020 rằng ông sẽ bãi bỏ VFA, điều sẽ có hiệu lực sau sáu tháng, hứa hẹn sẽ gây ra những hậu quả nghiêm trọng cho quan hệ đối tác an ninh của hai nước. Việc chấm dứt thỏa thuận sẽ không chỉ gây tổn hại cho hợp tác Mỹ – Philippines về chống khủng bố, cứu trợ thảm họa và các cuộc tập trận – mà nó sẽ giết chết trên thực tế Thỏa thuận Hợp tác Quốc phòng Tăng cường, theo đó các lực lượng Mỹ được tiếp cận và tài trợ nâng cấp các căn cứ quân sự của Philippines, nhằm góp phần tăng cường răn đe chống lại sự hung hăng của Trung Quốc. Những bước đi này đe dọa làm suy giảm mức độ khả tín của Hiệp ước Phòng thủ Tương hỗ giữa hai nước.
Sự điều chỉnh tại Manila
Sau nhiều tháng ngoại giao kín đáo trong suốt năm 2020, Duterte đã hai lần bị thuyết phục "tạm dừng" quyết định bãi bỏ VFA. Chính quyền Biden đã tiếp nối nỗ lực này sau khi nhậm chức, âm thầm làm việc với giới chức quốc phòng Philippines về một thỏa thuận mà Duterte có thể chấp nhận. Trước chuyến thăm của Austin đến Manila, người đồng cấp Philippines của ông nói rằng sẽ có một "phụ lục bổ sung" cho VFA, với nội dung chưa rõ ràng, đã sẵn sàng được Duterte ký. Sau đó Austin và Duterte gặp nhau, và vị tổng thống tuyên bố rằng ông sẽ chấm dứt hoàn toàn quy trình hủy bỏ VFA. Theo đó, mức độ khả tín của liên minh Hoa Kỳ – Philippines hiện có vẻ được an toàn.
Tại sao lại có sự thay đổi này ? Các nguyên nhân chính trị tức thời có lẽ bao gồm việc Hoa Kỳ cung cấp vắc xin Moderna cho Philippines, cũng như sự hài lòng mà Duterte nhận được từ chuyến thăm của Austin. Nhưng các nguyên nhân cơ bản khiến Duterte phải đảo ngược quan điểm trước đây của mình còn bao gồm áp lực từ giới chức quốc phòng Philippines, cũng như giới tinh hoa chính trị của nước này, những người ngày càng lo ngại về hành vi ép buộc trên biển của Trung Quốc.
Hồi tháng 2, Philippines đã phát hiện hơn 200 tàu dân quân biển của Trung Quốc tập trung tại đá Ba Đầu (Whitsun Reef), một địa điểm tranh chấp thuộc quần đảo Trường Sa. Đáp lại, Manila đã tăng mạnh tần suất và thời lượng các cuộc tuần tra tại quần đảo Trường Sa và bãi cạn Scarborough. Các tàu của họ cũng trở nên quyết đoán hơn trong các cuộc tuần tra này, mạnh mẽ yêu cầu các tàu Trung Quốc rời khỏi các bãi đá ngầm và vùng biển mà Philippines tuyên bố chủ quyền. Trong ít nhất hai trường hợp, những hành động mạnh mẽ này đã thuyết phục được lực lượng dân quân và tàu hải cảnh Trung Quốc di chuyển đến các khu vực khác.
Philippines cũng phát động một chiến dịch tuyên truyền ngắn chống lại các hành động của Trung Quốc. Trong vòng hai tháng sau khi phát hiện ra các tàu dân quân biển Trung Quốc tại Đá Ba Đầu, các tàu tuần duyên của Philippines đã thường xuyên thực hiện các chuyến đi ra khu vực này để ghi lại thông tin về đội tàu Trung Quốc. Trong một hành động minh bạch hóa đáng ra phải thực hiện từ lâu, họ đã chụp ảnh các số hiệu của các tàu dân quân biển Trung Quốc, và một cơ quan thuộc văn phòng tổng thống đã công bố những hình ảnh đó cho báo chí. Điều này cho phép các nhà nghiên cứu tại Sáng kiến Minh bạch Hàng hải Châu Á và Trường Đại học Hải chiến Hoa Kỳ xác định các tàu, cảng xuất phát của chúng, và trong một số trường hợp là chủ sở hữu và mối liên hệ của họ với nhà nước Trung Quốc.
Nỗ lực này đã thành công đến mức Việt Nam cũng phải vào cuộc. Các tàu của họ cũng chụp ảnh số hiệu các tàu Trung Quốc tập trung tại Đá Ba Đầu, và công bố chúng trên các phương tiện truyền thông nhà nước, một hành động chưa từng có tiền lệ của Hà Nội.
Cơ hội hành động
Giờ đây, khi VFA không còn bị đe dọa, giới chức quốc phòng của Hoa Kỳ và Philippines có thể lên kế hoạch dài hạn cho hoạt động hợp tác an ninh và các biện pháp ứng phó trong các trường hợp khẩn cấp. Với việc Duterte dự kiến sẽ rời nhiệm sở vào mùa hè năm sau, họ nên tập trung vào việc làm thế nào để đặt nền móng cho việc nhanh chóng thực hiện Hiệp định Hợp tác Quốc phòng Tăng cường dưới quyền người kế nhiệm ông. Ví dụ, họ nên tăng cường các chuyến thăm và tập trận chung của các máy bay tuần tra và máy bay chiến đấu của Mỹ tại các căn cứ ở Luzon và Palawan. Điều này có thể giúp tăng cường khả năng răn đe và chuẩn bị cơ sở chính trị cho giai đoạn tiếp theo của cuộc thảo luận về thế trận quốc phòng, qua đó thuyết phục chính quyền tương lai của Philippines ủng hộ việc triển khai luân phiên các dàn tên lửa tầm trung của Mỹ nhằm ngăn chặn sự xâm lược của Trung Quốc trên biển.
Sự đảo ngược lập trường của Duterte cũng cung cấp một động lực cần thiết cho các nỗ lực ngoại giao nhằm kiềm chế hành vi của Trung Quốc ở Biển Đông. Các quốc gia cùng chí hướng trên thế giới giờ đây nên tin tưởng hơn rằng Philippines khó có thể cắt đứt quan hệ đồng minh với Hoa Kỳ, hoặc hy sinh các yêu sách lãnh thổ của mình chỉ để thúc đẩy quan hệ với Trung Quốc. Và ngay cả khi chính phủ của Duterte không hoàn toàn áp dụng phán quyết trọng tài năm 2016, hoặc nỗ lực tập hợp một liên minh quốc tế để hậu thuẫn cho các quyền của mình, tổng thống kế nhiệm có thể sẽ làm điều đó.
Tương tự, chính quyền Biden đang tiếp tục các nỗ lực được bắt đầu từ thời chính quyền Trump để thuyết phục các quốc gia khác phản đối các yêu sách của Trung Quốc và ủng hộ phán quyết của tòa trọng tài. Công việc này chỉ đạt một số thành công hạn chế, vì các nước Châu Âu lo lắng về việc kêu gọi Trung Quốc tuân thủ phán quyết trong khi bản thân các bên tranh chấp trong khu vực, bao gồm cả Philippines, miễn cưỡng làm như vậy. Nhưng những thay đổi gần đây về giọng điệu và chiến thuật từ Manila và Hà Nội, cùng với sự hợp tác chặt chẽ hơn giữa Mỹ và Philippines sau quyết định về VFA, có thể thay đổi điều đó. Pháp, Đức và Vương quốc Anh đã làm rõ nhiều lập trường pháp lý của họ về Biển Đông vào năm ngoái, bác bỏ một số khía cạnh trong các yêu sách biển của Trung Quốc. Và vào tháng trước, Bộ trưởng Quốc phòng Đức lần đầu tiên kêu gọi người đồng cấp Trung Quốc tuân thủ phán quyết năm 2016 - thành viên đầu tiên của Liên minh Châu Âu làm như vậy. Những nước khác ở Châu Âu có thể cũng sẽ làm theo.
Những bước đi này diễn ra đồng thời với việc Châu Âu ngày càng chú trọng đến an ninh biển trong khu vực. Trọng tâm đó được làm nổi bật bởi các cuộc triển khai lực lượng hải quân gần đây của Pháp, và việc nhóm tác chiến tàu sân bay Anh, được hỗ trợ bởi các tàu của Hà Lan và Hoa Kỳ, đã đi qua khu vực Biển Đông.
Chính quyền Biden nên nắm bắt cơ hội này để xây dựng một liên minh nhằm áp đặt chi phí cao hơn cho các hành động gây hấn của Bắc Kinh ở Biển Đông. Họ nên thúc đẩy việc áp dụng ngôn ngữ mạnh mẽ hơn về vấn đề này tại các diễn đàn quốc tế, như đã diễn ra tại cuộc họp G-7 năm nay, vốn dẫn đến một thông cáo chung nêu rõ rằng tất cả các thành viên "phản đối mạnh mẽ bất kỳ nỗ lực đơn phương nào nhằm thay đổi hiện trạng và gia tăng căng thẳng" ở Biển Đông và Biển Hoa Đông. Hội nghị thượng đỉnh trực tiếp đầu tiên được lên kế hoạch vào mùa thu năm nay giữa các nhà lãnh đạo của Đối thoại An ninh Tứ giác - bao gồm Hoa Kỳ, Nhật Bản, Ấn Độ và Úc - mang lại một cơ hội quan trọng khác. Nhóm công tác an ninh biển của Bộ Tứ có thể đóng một vai trò quan trọng trong vấn đề này, và một tuyên bố cấp lãnh đạo ủng hộ các bên tranh chấp ở Đông Nam Á sẽ là một tín hiệu mạnh mẽ.
Hoa Kỳ cũng nên xây dựng chiến dịch lên án công khai chống lại lực lượng dân quân biển của Trung Quốc mà Philippines và Việt Nam đã bắt đầu tại Đá Ba Đầu. Washington nên tranh thủ sự hỗ trợ của các bên trong và ngoài khu vực, tập hợp một nỗ lực giám sát quốc tế nhằm xác định và phân loại các tàu dân quân biển của Trung Quốc đang cố gắng cưỡng bức tàu của các nước khác. Nỗ lực này có thể mô phỏng các cuộc tuần tra có phối hợp của các nước khu vực và Châu Âu ở Biển Hoa Đông và Hoàng Hải để xác định các chuyến tàu bất hợp pháp vận chuyển các loại hàng hóa bị cấm đến Triều Tiên. Thông tin thu thập được ở Biển Đông nên được chia sẻ với các đồng minh và đối tác của Hoa Kỳ, qua đó thu hút sự ủng hộ đối với việc áp đặt các biện pháp trừng phạt lên các công ty đánh cá Trung Quốc, cũng như mạng lưới hỗ trợ trên bờ của họ, liên quan đến các hành vi cưỡng bức này.
Đồng thời, Hoa Kỳ và các chủ thể bên ngoài khác phải nhận ra rằng có những giới hạn đối với mức độ cứng rắn của các quốc gia Đông Nam Á. Họ quá phụ thuộc về kinh tế đối với Trung Quốc, và thiếu sức mạnh địa chính trị, để tự mình áp đặt những chi phí đáng kể lên Bắc Kinh. Các đối tác bên ngoài của các nước này phải chuẩn bị cho việc cho phép Philippines và Việt Nam đưa ra những lời đề nghị mang tính thỏa hiệp với Trung Quốc. Khi Bắc Kinh phải đối mặt với chi phí gia tăng cho các hành vi xâm phạm lãnh thổ của họ ở Biển Đông, triển vọng về một giải pháp thương lượng cho cuộc xung đột này sẽ trở nên hấp dẫn hơn.
Nhưng thời gian không còn nhiều. Sự kiểm soát của Trung Quốc đối với các vùng biển tranh chấp đang ngày càng gia tăng, và con đường dẫn đến một giải pháp mà tất cả các bên đều có thể chấp nhận đang ngày càng thu hẹp. Bằng cách hành động ngay bây giờ, Hoa Kỳ và các đối tác trong khu vực có thể làm việc cùng nhau để củng cố trật tự dựa trên luật lệ ở Biển Đông.
Bonnie S. Glaser & Gregory Pol
Nguyên tác : "China’s Power Grab in the South China Sea", Foreign Affairs, 20/08/2021.
Phan Nguyên biên dịch
Nguồn : Nghiên cứu quốc tế, 24/08/2021