Bốn tương lai khả dĩ cho liên minh xuyên Đại Tây Dương
Trong một thế giới liên tục thay đổi, sự bền vững của quan hệ đối tác xuyên Đại Tây Dương quả là điều đáng chú ý. NATO còn "lớn tuổi" hơn tôi, dù tôi không còn trẻ nữa. Nó đã tồn tại lâu hơn cả triều đại của Nữ hoàng Elizabeth II ở Anh. Lý do tồn tại ban đầu của nó – "loại trừ Liên Xô, giữ chân Mỹ, và kiềm chế Đức" ("keep the Soviet Union out, the Americans in, and the Germans down") – đã không còn hợp thời như trước (bất chấp cuộc chiến của Nga ở Ukraine), nhưng nó vẫn tạo ra sự tôn trọng ở cả hai bên bờ Đại Tây Dương. Nếu bạn là một chính khách đầy tham vọng đang mong muốn để lại dấu ấn của mình ở Washington, Berlin, Paris, London, học cách ca ngợi những đặc điểm bền bỉ của NATO vẫn là một nước cờ có ích cho sự nghiệp.
Sự trường tồn của NATO là đặc biệt đáng chú ý nếu xét đến những thay đổi đã xảy ra kể từ khi tổ chức này được thành lập và ý tưởng về một "cộng đồng xuyên Đại Tây Dương" bắt đầu thành hình. Khối Hiệp ước Warsaw nay đã tan rã, và Liên bang Xô viết đã sụp đổ. Người Mỹ đã dành hơn 20 năm chiến đấu trong những cuộc chiến tốn kém và không thành công ở Trung Đông. Trung Quốc đã vươn lên từ một quốc gia nghèo khó với ít ảnh hưởng toàn cầu trở thành quốc gia quyền lực thứ hai thế giới, và các nhà lãnh đạo của nước này đang kỳ vọng vào một vai trò toàn cầu lớn hơn nữa trong tương lai. Bản thân Châu Âu cũng đã trải qua sự thay đổi sâu sắc : nhân khẩu học thay đổi, khủng hoảng kinh tế lặp đi lặp lại, nội chiến ở Balkan, và một cuộc chiến hủy diệt nổ ra vào năm 2022 và có lẽ sẽ còn tiếp diễn thêm một thời gian nữa.
Thật ra, "quan hệ đối tác xuyên Đại Tây Dương" cũng không hoàn toàn đứng yên. NATO đã có thêm nhiều thành viên mới xuyên suốt lịch sử của mình, bắt đầu với Hy Lạp và Thổ Nhĩ Kỳ vào năm 1952, tiếp theo là Tây Ban Nha vào năm 1982, sau đó là một loạt các cựu thành viên của Liên Xô kể từ năm 1999, và gần đây nhất là Thụy Điển và Phần Lan. Sự phân bổ gánh nặng trong liên minh cũng đã có biến động : phần lớn Châu Âu cắt giảm đáng kể đóng góp quốc phòng của họ sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc. NATO cũng đã trải qua nhiều lần thay đổi về học thuyết, một vài trong số đó quan trọng hơn so với những thay đổi khác.
Do đó, chúng ta cũng nên đặt câu hỏi về hình thức của liên minh xuyên Đại Tây Dương trong tương lai. NATO nên xác định sứ mệnh và phân bổ trách nhiệm của mình như thế nào ? Giống như một quỹ tương hỗ, thành công trong quá khứ không đảm bảo cho hiệu quả hoạt động trong tương lai, đó là lý do tại sao các nhà quản lý danh mục đầu tư thông minh có mong muốn đạt được lợi nhuận tốt nhất sẽ điều chỉnh tài sản của quỹ mỗi khi các điều kiện thay đổi. Xét đến những thay đổi trong quá khứ, các sự kiện hiện tại và các hoàn cảnh có thể xảy ra trong tương lai, tầm nhìn bao quát nào sẽ định hình quan hệ đối tác xuyên Đại Tây Dương trong thời gian tới, giả sử rằng nó vẫn sẽ tiếp tục tồn tại ?
Cá nhân tôi xin đề xuất ít nhất bốn mô hình riêng biệt.
Mô hình 1 : Giữ nguyên như cũ
Cách tiếp cận dễ thấy nhất – và nếu tính đến sự cứng nhắc của bộ máy và sự thận trọng về chính trị, theo đó có thể là cách tiếp cận khả thi nhất – là giữ nguyên các thỏa thuận hiện tại và thay đổi càng ít càng tốt. Trong mô hình này, NATO sẽ vẫn chủ yếu tập trung vào an ninh Châu Âu (đúng như cụm từ "Bắc Đại Tây Dương" trong tên gọi của nó). Mỹ sẽ vẫn là "bên phản ứng đầu tiên" của Châu Âu và là nhà lãnh đạo không thể chối cãi của liên minh, như những gì đang xảy ra trong khủng hoảng Ukraine. Chia sẻ gánh nặng sẽ vẫn có chênh lệch : khả năng quân sự của Mỹ sẽ tiếp tục khiến Châu Âu hạn chế các lực lượng quân sự của mình, và chiếc ô hạt nhân của Mỹ sẽ tiếp tục che chở cho các thành viên khác của liên minh. Nhiệm vụ "ngoài khu vực" sẽ bị ngó lơ để tập trung nhiều hơn vào chính Châu Âu, một quyết định có thể hiểu được nếu dựa trên kết quả đáng thất vọng của những cuộc phiêu lưu trong quá khứ của NATO tại Afghanistan, Libya và Balkan.
Công bằng mà nói, mô hình này có một số ưu điểm rõ ràng. Nó là điều quen thuộc và giúp giữ vững vai trò duy trì hòa bình của Mỹ ở Châu Âu. Các quốc gia Châu Âu sẽ không phải lo lắng về những xung đột nảy sinh giữa họ, miễn là chú Sam vẫn ở đó để ngăn cản những cuộc cãi vã. Các chính phủ Châu Âu không muốn cắt giảm chương trình phúc lợi quốc gia hào phóng của họ để chi trả cho chi phí tái vũ trang sẽ rất vui lòng khi để Chú Sam gánh lấy phần lớn gánh nặng, và các quốc gia gần Nga nhất sẽ đặc biệt mong muốn một sự đảm bảo an ninh mạnh mẽ từ Mỹ. Trong một liên minh có bản chất cực kỳ phức tạp, việc có một nhà lãnh đạo rõ ràng với năng lực nổi trội sẽ tạo điều kiện để ra quyết định được nhanh chóng và nhất quán hơn. Do đó, tồn tại những lý do chính đáng khiến những người trung thành ủng hộ chủ nghĩa Đại Tây Dương luôn lên tiếng cảnh báo mỗi khi ai đó đề xuất thay đổi công thức này.
Tuy nhiên, mô hình giữ nguyên như cũ này cũng có một số nhược điểm nghiêm trọng. Rõ ràng nhất là chi phí cơ hội : việc giữ Mỹ làm "nhân viên ứng phó khẩn cấp" của Châu Âu khiến Washington khó mà dành đủ thời gian, sự chú ý, và nguồn lực cho Châu Á, nơi các mối đe dọa với cân bằng quyền lực lớn hơn đáng kể và môi trường ngoại giao còn đặc biệt phức tạp. Một cam kết mạnh mẽ hơn của Mỹ với Châu Âu có thể giúp loại trừ một vài nguyên nhân tiềm ẩn của xung đột ở Châu lục này, nhưng nó đã không ngăn cản được các cuộc chiến tranh Balkan trong thập niên 1990, và nỗ lực do Mỹ dẫn đầu nhằm đưa Ukraine vào quỹ đạo an ninh của phương Tây đã góp phần khơi mào cho cuộc chiến hiện tại. Tất nhiên, điều đó không phải là ý định ban đầu của bất kỳ ai ở phương Tây, nhưng hậu quả mới là điều quan trọng. Những thành công gần đây của Ukraine trên chiến trường là rất đáng mừng, và tôi hy vọng họ sẽ tiếp tục như vậy, nhưng sẽ tốt hơn rất nhiều cho tất cả các bên nếu chiến tranh không xảy ra ngay từ đầu.
Thêm nữa, mô hình giữ nguyên như cũ còn khuyến khích Châu Âu tiếp tục là kẻ ngoài cuộc trong việc bảo vệ Châu lục, đồng thời góp phần gây ra thái độ tự mãn và thiếu hiện thực trong việc triển khai chính sách đối ngoại của Châu Âu. Nếu bạn tự tin rằng cường quốc hùng mạnh nhất thế giới sẽ đến giúp mình ngay khi rắc rối xảy ra, thì bạn sẽ dễ dàng bỏ qua những rủi ro khi phụ thuộc quá nhiều vào nguồn cung năng lượng nước ngoài, và sẽ khoan dung hơn với chủ nghĩa chuyên chế ở gần biên giới nước mình. Dù hầu như không ai muốn thừa nhận, nhưng mô hình này có khả năng kéo Mỹ vào các cuộc xung đột ngoại vi không thực sự quan trọng đối với an ninh hoặc thịnh vượng của chính nước Mỹ. Chí ít thì mô hình này không còn là cách tiếp cận mà chúng ta có thể ủng hộ mà không cần cân nhắc.
Mô hình 2 : Dân chủ quốc tế
Mô hình thứ hai cho hợp tác an ninh xuyên Đại Tây Dương nêu bật tính dân chủ chung của (hầu hết) các thành viên NATO, cũng như sự chia rẽ ngày càng tăng giữa các nền dân chủ và các chế độ chuyên chế (đặc biệt là Nga và Trung Quốc). Tầm nhìn này chính là nền tảng cho nỗ lực của chính quyền Biden nhằm nhấn mạnh các giá trị dân chủ chung, và cho mong muốn mà họ đã công khai : chứng minh rằng dân chủ vẫn có thể vượt trội hơn chuyên chế trên phạm vi toàn cầu. Tổ chức Liên minh các nền dân chủ (Alliance of Democracies Foundation) của cựu Tổng Thư ký NATO Anders Fogh Rasmussen cũng phản ánh quan điểm tương tự.
Khác với mô hình giữ nguyên như cũ, vốn tập trung chủ yếu vào an ninh Châu Âu, mô hình mới này bao hàm một chương trình nghị sự toàn cầu rộng lớn hơn. Nó xem nền chính trị thế giới đương đại như một cuộc cạnh tranh ý thức hệ giữa dân chủ và chuyên chế, đồng thời tin rằng cuộc đấu tranh này phải được tiến hành trên quy mô toàn cầu. Nếu Mỹ đang "xoay trục" sang Châu Á, thì các đối tác Châu Âu của họ cũng cần phải làm như vậy, nhưng với mục đích rộng hơn là để bảo vệ và thúc đẩy các hệ thống dân chủ. Phù hợp với tầm nhìn đó, chiến lược Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương mới của Đức đã kêu gọi tăng cường quan hệ với các nền dân chủ của khu vực này, và Bộ trưởng Quốc phòng Đức gần đây đã tuyên bố mở rộng sự hiện diện hải quân tại đây vào năm 2024.
Tầm nhìn này có ưu điểm là sự đơn giản – dân chủ thì tốt, chuyên chế thì xấu – nhưng những thiếu sót của nó lại quá lớn. Trước tiên, một khuôn khổ phân định rõ ràng như vậy chắc chắn sẽ làm phức tạp mối quan hệ với các chế độ chuyên chế mà Mỹ và/hoặc Châu Âu đã lựa chọn ủng hộ (chẳng hạn như Ả Rập Saudi, hoặc các chế độ quân chủ vùng Vịnh khác, hoặc các đối tác Châu Á tiềm năng như Việt Nam), và khiến cho hợp tác xuyên Đại Tây Dương phải đối mặt với những cáo buộc đạo đức giả. Thứ đến, việc phân chia thế giới thành các nền dân chủ thân thiện và các chế độ chuyên chế thù địch nhất định sẽ củng cố mối quan hệ giữa nước chuyên chế, và ngăn cản các nền dân chủ chơi trò chia để trị. Từ góc độ này, chúng ta nên thấy mừng vì cựu tổng thống Richard Nixon và cố vấn Henry Kissinger đã không áp dụng cách phân chia này vào năm 1971, khi mối quan hệ hợp tác của Mỹ với Trung Quốc của Mao Trạch Đông khiến Điện Kremlin phải đau đầu lo lắng.
Cuối cùng, việc đặt các giá trị dân chủ lên hàng đầu có nguy cơ biến quan hệ đối tác xuyên Đại Tây Dương thành một tổ chức thập tự chinh chuyên tìm cách xây dựng nền dân chủ ở bất cứ nơi nào có thể. Dù mục tiêu này có hấp dẫn đến mức nào về mặt lý thuyết, thì 30 năm qua đã cho chúng ta thấy rằng không thành viên nào của liên minh biết cách hiện thực hóa mục tiêu một cách hiệu quả. Xuất khẩu dân chủ là việc cực kỳ khó thực hiện và thường sẽ thất bại, đặc biệt là khi những kẻ ngoại bang cố gắng áp đặt nó bằng vũ lực. Chưa kể, nếu xét đến tình trạng dân chủ lộn xộn ở một số nước thành viên NATO hiện tại, việc coi mô hình này là lý do tồn tại của tổ chức nghe thật viển vông.
Mô hình 3 : Thế giới đối đầu Trung Quốc
Mô hình 3 là người em họ hàng gần của Mô hình 2, nhưng thay vì đưa quan hệ xuyên Đại Tây Dương xoay quanh dân chủ và các giá trị tự do khác, nó tìm cách lôi kéo Châu Âu vào nỗ lực rộng lớn hơn của Mỹ, nhằm kiềm chế một Trung Quốc đang trỗi dậy. Trên thực tế, nó tìm cách hợp nhất các đối tác đa phương ở Châu Âu của Mỹ với các thỏa thuận song phương đã tồn tại ở Châu Á, và tận dụng tiềm năng sức mạnh của Châu Âu để chống lại đối thủ ngang hàng duy nhất mà Mỹ có thể phải đối mặt trong nhiều năm tới.
Thoạt nhìn, đây là một mô hình hấp dẫn, và người ta có thể viện dẫn thỏa thuận AUKUS giữa Mỹ, Anh và Australia là một biểu hiện ban đầu của nó. Như Michael Mazarr của Tập đoàn Rand đã quan sát gần đây, ngày càng có nhiều bằng chứng cho thấy Châu Âu không còn coi Trung Quốc đơn giản là một thị trường béo bở và một đối tác đầu tư có giá trị, và đang bắt đầu "cân bằng mềm" chống lại nước này. Đứng trên quan điểm riêng của Mỹ, việc có thêm tiềm lực kinh tế và quân sự của Châu Âu để cùng chống lại kẻ thách thức chính sẽ là điều cực kỳ hấp dẫn.
Nhưng mô hình này có hai vấn đề rõ ràng. Thứ nhất, các quốc gia không chỉ cân bằng chống lại quyền lực mà còn chống lại các mối đe dọa, và địa lý đóng một vai trò quan trọng trong các đánh giá đó. Trung Quốc có thể ngày càng hùng mạnh và tham vọng, nhưng quân đội của họ sẽ không hành quân xuyên qua Châu Á và tấn công Châu Âu, đồng thời hải quân của họ sẽ không đi vòng quanh thế giới và phong tỏa các cảng Châu Âu. Nga yếu hơn nhiều so với Trung Quốc nhưng lại gần hơn rất nhiều, và lối hành xử gần đây của họ là rất đáng lo ngại, ngay cả khi các hành động của họ đã vô tình bộc lộ những hạn chế về quân sự. Do đó, chỉ nên mong đợi sự cân bằng mềm nhẹ nhàng từ Châu Âu, chứ không phải là một nỗ lực nghiêm túc để chống lại Trung Quốc.
Các thành viên Châu Âu của NATO không có khả năng quân sự để ảnh hưởng đến cân bằng quyền lực ở khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương theo bất kỳ cách nào đáng kể, và họ khó mà đạt được khả năng đó trong tương lai gần. Cuộc chiến ở Ukraine có thể khiến các quốc gia Châu Âu nghiêm túc hơn trong việc xây dựng lại lực lượng quân sự của mình, nhưng phần lớn nỗ lực của họ là để đạt được các khả năng tấn công và giám sát trên bộ, trên không, được thiết kế để chống lại và ngăn chặn Nga. Điều đó có thể hiểu được từ góc nhìn của Châu Âu, nhưng hầu hết các lực lượng này sẽ không can dự vào bất kỳ cuộc xung đột nào liên quan đến Trung Quốc. Điều một vài tàu khu trục nhỏ của Đức đến khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương có thể là một cách tốt để báo hiệu sự quan tâm của Đức đối với môi trường an ninh đang thay đổi trong khu vực, nhưng nó không đủ để làm thay đổi cân bằng quyền lực trong khu vực hoặc tạo ra nhiều khác biệt trong tính toán của Trung Quốc.
Dĩ nhiên, Châu Âu có thể giúp cân bằng Trung Quốc theo những cách khác – chẳng hạn như đào tạo lực lượng quân sự nước ngoài, bán vũ khí, tham gia các diễn đàn an ninh khu vực, … – và Mỹ nên hoan nghênh những nỗ lực đó. Nhưng không nên tin tưởng rằng Châu Âu sẽ đảm nhiệm phần lớn trọng trách cân bằng khó khăn ở Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương. Cố gắng triển khai mô hình này là công thức dẫn đến thất vọng và gia tăng mâu thuẫn giữa hai bờ Đại Tây Dương.
Mô hình 4 : Phân công lao động kiểu mới
Đây là mô hình mà tôi cho là phù hợp. Như tôi đã lập luận trước đây (và lần gần nhất là trên tạp chí Foreign Policy ), mô hình tương lai tối ưu cho quan hệ đối tác xuyên Đại Tây Dương là một sự phân công lao động mới, trong đó Châu Âu chịu trách nhiệm chính cho an ninh của mình và Mỹ dành sự quan tâm lớn hơn nhiều cho khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương. Mỹ sẽ vẫn là một thành viên chính thức của NATO, nhưng thay vì là nhân viên ứng phó khẩn cấp, nước này sẽ trở thành phương án cuối cùng của Châu lục. Nghĩa là Mỹ sẽ chỉ quay trở lại Châu Âu khi cân bằng quyền lực trong khu vực bị ảnh hưởng nghiêm trọng, ngoài ra không còn trường hợp nào khác.
Mô hình này sẽ không thể triển khai trong một sớm một chiều và cần được đàm phán trên tinh thần hợp tác, với việc Mỹ giúp các đối tác Châu Âu thiết kế và phát triển những khả năng mà họ cần. Bởi vì nhiều nước trong liên minh sẽ làm mọi cách để thuyết phục Chú Sam ở lại, Washington cần phải nói rõ rằng, từ giờ trở đi, đây là mô hình duy nhất mà họ ủng hộ. Trừ khi và cho đến khi các thành viên Châu Âu của NATO thực sự tin rằng mình sẽ phải tự lực cánh sinh, họ sẽ không thực sự quyết tâm thực hiện các cải tổ cần thiết, và sẽ lại tiếp tục lần lữa không thực hiện các cam kết của mình.
Khác với Donald Trump, người với những lời lẽ hung hăng suốt thời gian làm Tổng thống Mỹ đã khiến các đồng minh khó chịu chẳng vì lý do gì, người kế nhiệm Joe Biden đang ở một vị trí lý tưởng để bắt đầu quá trình này. Ông nổi tiếng là một người ủng hộ mạnh mẽ chủ nghĩa Đại Tây Dương, vì vậy việc thúc đẩy sự phân công lao động mới sẽ không bị coi là một dấu hiệu của sự bất bình hay giận dữ. Ông và đội ngũ của mình sở hữu một lợi thế để nói với các đối tác Châu Âu rằng bước đi này là vì lợi ích lâu dài của mọi người. Xin lưu ý, tôi không thực sự mong đợi chính quyền Biden sẽ thực hiện bước đi này — vì những lý do mà tôi đã giải thích trong một bài viết khác — nhưng họ nên làm như vậy.
Stephen M. Walt
Nguyên tác : "Which NATO Do We Need ?", Foreign Policy, 14/09/2022
Nguyễn Thị Kim Phụng biên dịch
Nguồn : Nghiên cứu quốc tế, 05/10/2022
Stephen M. Walt là chuyên gia bình luận của tạp chí Foreign Policy và là giáo sư về quan hệ quốc tế tại Đại học Harvard.