1. Quy chế thu hồi đất : càng sửa đổi, càng siết chặt quyền dân sự

Kỳ họp 4 của Quốc hội Việt Nam khóa 15 đã thảo luận về Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) năm 2022. Trong Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) này có một nội dung sẽ tiếp tục ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống người dân trong tương lai nếu nó được thông qua : quy định về thu hồi đất đai.

Bộ Tài nguyên và môi trường Việt Nam lấy ý kiến Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, tháng 8/2022 - Ảnh minh họa

Tổng cục Quản lý đất đai, Bộ Tài nguyên và môi trường cho biết họ đã xây dựng kế hoạch triển khai dự án Luật Đất đai (sửa đổi) đến 31/12/2022. Họ sẽ phối hợp với Thường trực Uỷ ban Kinh tế Quốc hội để hoàn thiện dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) này. Dự kiến, Dự thảo luật này sẽ được thảo luận và thông qua trong năm 2023.

Tiếp tục Luật đất đai hiện hành, ban hành năm 2013, Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi 2022 này đã duy trì những chế tài rất khắc nghiệt liên quan đến "thu hồi đất".

Đáng chú ý, từ Luật Đất đai 1993 đến Luật Đất đai 2013, trải qua 2 lần sửa đổi, "quyền sử dụng đất" của người dẫn từ chỗ được pháp luật bảo vệ đã bị biến thành cái dễ dàng bị "thu hồi" bởi các dự án bất động sản thương mại.

Quy định về "thu hồi quyền sử dụng đất"

Những quy định này xâm phạm vào "quyền dân sự" mà Bộ Luật Dân sự 2015 đã quy định. Tuy nhiên, người ta không thấy những nội dung này được nêu rõ trong các báo cáo của Chính phủ Việt Nam trước Quốc hội để được thông qua.

Bộ Luật Dân sự quy định một phạm vi bao trùm đời sống kinh tế, xã hội của người dân, do đó, nó là nền tảng pháp lý chung để xây dựng các luật chuyên ngành cho từng lĩnh vực cụ thể, trong đó có Luật Đất đai.

Luật đất đai xâm phạm quyền dân sự do Luật Dân sự quy định vốn đã có tiền sử từ lâu trong hệ thống luật pháp Việt Nam. Nhìn lại các phiên bản Luật Đất đai từ 1993 đến nay, người ta thấy quy định về "thu hồi đất" trong Luật Đất đai đã thay đổi dần dần, theo hướng ngày càng tàn nhẫn hơn với người dân.

Quy chế "thu hồi đất" được khoanh vùng và hạn chế đáng kể trong phiên bản Luật Đất đai 1993, được Bộ Luật Dân sự 1995 tiếp tục duy trì. Nhưng nó thay đổi dần dần, đến phiên bản 2013 và Dự thảo Luật đất đai sửa đổi 2022 (dự kiến ban hành 2023) thì trở nên khốc liệt hơn.

"Quyền sử dụng đất" là một "quyền dân sự"

Pháp luật Việt Nam không cho phép "quyền sở hữu đất" mà thay bằng "quyền sử dụng đất". Đất đai thuộc "sở hữu" của Nhà nước.

"Quyền sử dụng đất" với tư cách là một "quyền dân sự" được nhắc đến 222 lần trong Bộ Luật Dân sự 1995, 190 lần trong Bộ Luật Dân sự 2005, và 37 lần trong Bộ Luật Dân sự 2015.

Nông dân cầm biển phản đối cưỡng chế đất làm khu đô thị Ecopark ở Văn Giang hôm 20/4/2012 (minh họa). Reuters

Quy định "thu hồi đất" trong Luật Đất đai 1993

Trao đổi với độc giả RFA về quy chế thu hồi đất, Giáo sư Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ truởng Bộ Tài nguyên và môi truờng, nhận xét :

"Những quy định về trường hợp nào thì được áp dụng cơ chế nhà nước thu hồi đất trong các Luật Đất đai của Việt Nam được xem như một bức tranh rất rắc rối. Người trong Nam hay dùng câu phương ngôn mới rằng "nói vậy nhưng không phải vậy". Người ngoài Bắc thì lại gọi tếu táo rằng đó là những "uyển ngữ pháp lý" (ngôn ngữ uyển chuyển)".

Luật Đất đai năm 1993 chỉ viết ngắn gọn về trường hợp Nhà nước "thu hồi đất" (tức thu hồi quyền sử dụng đất). Điều 27 của Luật này quy định :

"Trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại".

Như vậy Luật Đất đai 1993 đã khoanh vùng "trường hợp thật cần thiết" cho việc thu hồi quyền sử dụng đất vào hai phạm vi là "quốc phòng, an ninh" và "lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng". Giáo sư Đặng Hùng Võ nhận xét về các khái niệm này trong Bộ luật 1993 như sau.

"Quy định như vậy hoàn toàn không minh bạch, nội dung chính là "được đền bù khi bị Nhà nước thu hồi đất", chưa xác định rõ được thế nào là "mục đích quốc phòng", là "mục đích an ninh", là "lợi ích quốc gia", và là "lợi ích công cộng".

Nhìn từ góc độ khác, Luật Đất đai 1993 chưa cho phép các tổ chức kinh tế được thực hiện quyền giao dịch đất đai, tức là muốn có đất để thực hiện dự án đầu tư thì chỉ có một con đường thuê đất của Nhà nước sau khi thu hồi đất của dân. Trên thực tế, Nhà nước đã thu hồi đất đối với mọi dự án đầu tư khi đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, và các nhà quản lý giải thích rằng các dự án đầu tư đều vì lợi ích quốc gia".

Hai năm sau, Bộ Luật Dân sự 1995 tiếp tục quy định nói trên của Bộ Luật Đất đai 1993.

Quy chế "thu hồi đất" trong Luật Dân sự 1995

Bộ Luật dân sự 1995 chưa quy định rõ ràng trong trường hợp nào thì "quyền dân sự", tức bao gồm "quyền sử dụng đất", có thể bị hạn chế. Nhưng Điều 723 của Luật này có nhắc đến việc "thu hồi đất" (tức thu hồi quyền sử dụng đất) do "nhu cầu về an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng".

Như vậy Bộ Luật Dân sự 1995 khoanh vùng 2 phạm vi có thể "thu hồi quyền sử dụng đất" là phục vụ nhu cầu "an ninh, quốc phòng" và "lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng".

Quy định này của Bộ Luật Dân 1995 ăn khớp với quy định tương tự trong Bộ Luật Đất đai trước đó, năm 1993.

Quy định "thu hồi đất" trong Luật Đất đai 2003

Luật đất đai 2003 đánh dấu một sự thay đổi lớn trong quy chế "thu hồi đất". Luật này quy định chi tiết về việc "thu hồi đất", từ Điều 38 đến Điều 45.

Lúc này, Luật Dân sự 1995 còn hiệu lực, nhưng Luật Đất đai 2003 bổ sung thêm quy định "Thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế" (Điều 40), so song với quy định về "Thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng" (Điều 39.)

Đối với việc thu hồi đất vì an ninh, quốc phòng, lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia, Luật Đất đai 2003 quy định rằng Nhà nước sẽ chỉ cần "thông báo" cho người sử dụng đất (Khoản 2, Điều 39). Nếu người bị thu hồi đất không chấp hành thì Nhà nước "cưỡng chế" (Khoản 3, Điều 39).

Bên cạnh điều khoản nói trên, Luật này bổ sung Điều 40, quy định "thu hồi đất" cho mục đích phát triển kinh tế. Điều 40 này có hai Khoản độc lập, trong đó Khoản thứ nhất quy định về các đại dự án "của Chính phủ", Khoản thứ hai quy định về các dự án kinh doanh của tư nhân.

1. Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế trong trường hợp đầu tư xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế và các dự án đầu tư lớn theo quy định của Chính phủ.

Việc thu hồi đất được thực hiện theo quy định tại Điều 39 của Luật này.

2. Đối với dự án sản xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt thì nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân mà không phải thực hiện thủ tục thu hồi đất

Khoản 1, Điều 40 này phải được hiểu là thu hồi đất phục vụ cho mục đích kinh tế, nhưng là phục vụ cho các đại dự án kinh tế của Nhà nước. Điều 40 này không liên quan đến đến các dự án bất động sản tư nhân. Đối với dự án sản xuất, kinh doanh", Luật này đã quy định rõ là "không phải thực hiện thủ tục thu hồi đất" mà "nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân". Điều đó có nghĩa là chủ đầu tư và người có quyền sử dụng đất sẽ thương lượng với nhau.

Như vậy, mặc dù bổ sung thêm điều khoản "thu hồi đất vì mục đích kinh tế", Luật Đất đai 2003 có một phần vi phạm Luật Dân sự 1995 nhưng vẫn bảo vệ quyền lợi của người sử dụng đất. Bởi lẽ, Khoản 2 Điều 40 khẳng định chủ đầu tư các dự án kinh tế, trong đó có bất động sản, sẽ phải "nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn…" chứ không "thu hồi".

Giáo sư Đặng Hùng Võ giải thích về quá trình xây dựng và thực thi bộ luật này như sau.

"Nhà nước Việt Nam quyết định áp dụng kinh tế thị trường từ 1991, nhưng Luật Đất đai 1993 chưa tạo được khung pháp luật đất đai phù hợp với cơ chế thị trường. Luật Đất đai 2003 có nhiệm vụ tạo khung pháp lý về đất đai phù hợp với cơ chế thị trường.

Trong xây dựng Luật Đất đai 2003, vấn đề phi thị trường trong cơ chế Nhà nước thu hồi đất được xem xét rất kỹ lưỡng. Nguyên tắc xây dựng luật pháp được đặt ra là quy định pháp luật phải rõ ràng, đơn nghĩa, và không thể hiểu sai trong thực hiện.

Khi xây dựng Luật Đất đai 2003, vấn đề Nhà nước thu hồi đất được thảo luận rất nhiều. Ý kiến của số đông lãnh đạo cấp cao cho rằng vẫn cần cơ chế Nhà nước thu hồi đất cho các dự án thương mại liên quan đến công nghiệp hóa.

Vì vậy, Luật đất đai 2003 quy định Nhà nước "thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng" tại Điệu 39 và Nhà nước "thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế" tại Điều 40, trong đó chỉ được thu hồi để phát triển các khu kinh tế, khu công nghiệp, khu công nghệ cao phục vụ công nghiệp hóa đất nước".

Nhưng quy chế "thu hồi đất" đã trở nên thiên vị chủ đầu tư bất động sản từ phiên bản Luật Đất đai 2013. Ở phần tiếp theo, RFA phân tích sự mâu thuẫn giữa "quyền dân sự" trong Bộ Luật Dân sự 2005 và "quyền sở hữu đất" trong Luật Đất đai 2013. Đây là những mâu thuẫn mà Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi 2022 không "sửa đổi" mà tiếp tục "kế thừa". 

**********************

2. "Quyền dân sự" trong Luật Dân sự 2005 và "quyền sử dụng đất" trong Luật Đất đai 2013

Giấy chứng nhận "quyền sử dụng đất" ở Việt Nam - Bộ Tư pháp Việt Nam

Luật Dân sự 2015 quy định về quyền dân sự

Phần trước đã chỉ ra rằng Luật Đất đai 1993 và 2003 vẫn bảo vệ "quyền sử dụng đất" của người dân. Luật Dân sự 2005 tiếp tục bảo vệ quyền này. Nhưng từ phiên bản Luật Đất đai 2013, bất chấp Luật Dân sự 2005 vẫn còn hiệu lực, đã làm cho "quyền sử dụng đất" trở nên mong manh hơn bao giờ hết.

Điều 9, Bộ Luật Dân sự 2005 thay thế cho phiên bản 1995, quy định về "Nguyên tắc tôn trọng, bảo vệ quyền dân sự" như sau : "Tất cả các quyền dân sự của cá nhân, pháp nhân, chủ thể khác được tôn trọng và được pháp luật bảo vệ".

Tiếp đó, Khoản 2 Điều 710 của Bộ Luật này quy định về "bồi thường thiệt hại do đất bị thu hồi" như sau :

"Trong trường hợp hợp đồng thuê quyền sử dụng đất đang có hiệu lực nhưng do nhu cầu về quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế mà Nhà nước thu hồi đất thì hợp đồng thuê quyền sử dụng đất chấm dứt trước thời hạn".

Như vậy Bộ Luật dân sự 2005 đã quy định sao cho không mâu thuẫn với Luật Đất đai trước đó (2003). Theo Bộ Luật Dân sự 2005 này, đất đai chỉ bị thu hồi để phục vụ cho hai trường hợp : một là "quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng", và hai là "phát triển kinh tế". Mục đích "phát triển kinh tế" đã được bổ sung so với Bộ Luật dân sự 1995. Như trên đã nói, mục đích "phát triển kinh tế" này tuy mơ hồ nhưng không mâu thuẫn với quy chế được nêu trong Điều 40, Luật Đất đai 1993 trước đó : chỉ thu hồi đất phục vụ cho các dự án kinh tế "của Chính phủ" (Khoản 1), còn các dự án sản xuất kinh doanh thì "không phải thực hiện thủ tục thu hồi đất" mà "nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân". (Khoản 2).

Quy chế "thu hồi đất" trong Luật Đất đai 2013

Luật Đất đai hiện hành (ban hành từ năm 2013) quy định về "thu hồi quyền sử dụng đất", cho phép nhà nước "thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh ; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng". (Điều 62).

Điều luật này cũng giống như Luật Đất đai 2003, chủ yếu tập trung vào những "lợi ích quốc gia, công cộng" như các trường hợp thực hiện các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư, các dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư, các dự án xây dựng khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế ; khu đô thị mới, dự án đầu tư bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA).

"Lợi ích quốc gia, công cộng" ở đây cũng bao gồm cả "xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước", "xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật cấp quốc gia gồm giao thông, thủy lợi, cấp nước, thoát nước, điện lực…".

Tuy nhiên, điều luật này đã lồng vào một chi tiết mới của cái gọi là "lợi ích quốc gia". Theo đó, "lợi ích quốc gia" giờ đây bao gồm cả "dự án xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới" do cấp tỉnh phê duyệt. (Khoản 3.d), và Khoản 4, "dự án không sử dụng vốn đầu tư công thuộc đối tượng áp dụng ưu đãi đầu tư đặc biệt theo quy định của pháp luật về đầu tư".

"Dự án xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới" trong Luật Đất đai hiện hành (2013) đã không còn được phân biệt rạch ròi là dự án công "của Chính phủ" hay là dự án "sản xuất kinh doanh" của tư nhân, như đã phân biệt rõ trong phiên bản 2003. Còn dự án tư nhân thì được diễn đạt bằng uyển ngữ : "Dự án không sử dụng vốn đầu tư công".

Luật Đất đai 2013 : mâu thuẫn ngay trong cùng một văn bản luật

Ở Luật Đất đai 2013 (hiện hành) có sự mâu thuẫn ngay trong điều khoản quan trọng nhất với dân : thu hồi đất. Nhưng lợi thế thuộc về chủ đầu tư bất động sản.

Điều 73 lại khuyến khích không áp dụng quy chế thu hồi đất trong các dự án kinh doan tư nhân mà hai bên chủ đầu tư và người dân "tự thỏa thuận" :

"Nhà nước có chính sách khuyến khích việc thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân để thực hiện dự án, công trình sản xuất, kinh doanh". (Khoản 2).

Nhưng Điều 62 trước đó lại viết sao cho "lợi ích quốc gia, công cộng" bao gồm cả các dự án kinh tế tư nhân, và quy chế thu hồi đất áp dụng cho cả trường hợp này.

Mặc dù hai điều 62 và 73 mâu thuẫn nhau trong cùng một văn bản luật, quy chế thu hồi đất vì "lợi ích quốc gia, công cộng" ở Điều 62 có sức mạnh pháp lý hơn hẳn điều còn lại. Bởi vì cơ chế "tự thỏa thuận" ở đây chỉ ở mức "khuyến khích", còn cơ chế "thu hồi đất" vì "lợi ích quốc gia, công cộng" là một quy chế gắn liền với nguyên tắc của Nhà nước xã hội chủ nghĩa (đất đai là "sở hữu công"). Và cũng từ Luật Đất đai 2013 (hiện hành), các nguyên tắc "cưỡng chế thu hồi đất" của người dân cũng được quy định khắc nghiệt hơn.

Như phân tích ở các phần tiếp theo, tất cả những mâu thuẫn này của Luật Đất đai hiện hành không những được giữ nguyên mà còn sửa đổi sao cho khắc nghiệt hơn với người dân.

Trao đổi với RFA, Giáo sư Đặng Hùng Võ cho biết :

"Khi xây dựng Luật Đất đai 2013 song hành với xây dựng Hiến pháp 2013, câu chuyện nhà nước thu hồi đất lại được đặt ra để thảo luận. Rất nhiều ý kiến bác bỏ khái niệm "Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục phát triển kinh tế". Vậy nên Hiến pháp 2013 đã quy định "Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh ; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng" (Khoản 3, Điều 54).

Luật Đất đai 2013 lấy nguyên quy định này của Hiến pháp và chi tiết hóa bằng một danh sách rất dài các loại dự án được Nhà nước thu hồi đất mà chẳng ăn nhập gì với quy định nguyên tắc của Hiến pháp. Trong các loại dự án được Nhà nước thu hồi đất, có rất nhiều loại dự án cũng chỉ vì mục tiêu lợi nhuận tư nhân của nhà đầu tư.

Nhiều chuyên gia cũng đã bình luận rằng ngữ cảnh "uyển ngữ pháp lý" hay "nói vậy mà không phải vậy" lại chi phối pháp luật đất đai về cơ chế Nhà nước thu hồi đất.

Nghị quyết 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 tại Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành trung ương Đảng cộng sản khóa XIII về "tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao" đã có yêu cầu "Quy định cụ thể hơn về thẩm quyền, mục đích, phạm vi thu hồi đất, điều kiện, tiêu chí cụ thể việc Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng". Nội dung như vậy cho thấy các cơ quan lãnh đạo cấp cao đã nhận ra quy định về Nhà nước thu hồi đất của Luật Đất đai 2013 thiếu cụ thể, thiếu rõ ràng, có thể gây tình trạng lạm dụng quyền lực để mưu lợi cá nhân".

Xếp loại "lợi ích công" : thiếu cơ quan đánh giá độc lập

Một cựu quan chức của một tổ chức quốc tên không muốn nêu tên chia sẻ với RFA nhận xét của mình về quá trình sửa đổi luật đất đai.

Nhận xét chung là Luật đất đai qua nhiều lần sửa đổi cho đến dự thảo mới năm 2022 không có gì thay đổi về nguyên lý cơ bản : Đất đai thuộc toàn dân nhưng cơ bản là thuộc người cầm quyền trong Chính phủ và Đảng (nói chung và cụ thể là người cầm quyền) vì dân chỉ có quyền sử dụng đất, không có quyền sở hữu, còn người cầm quyền được quyền tước quyền sử dụng của người này giao cho cho người khác.

Người cầm quyền lấy lại quyền sử dụng đất của tư nhân có hai mục đích :

a) Vì lợi ích công (quốc phòng an ninh, xây hạ tầng cơ sở công ích như đường xá, cầu cống, công viên, nhà thương, trường học phục vụ lợi ích công

b) Vì lợi ích kinh tế tư (lấy của tư nhân này giao cho tư nhân khác). Lợi ích kinh tế tư cần được định nghĩa là thuộc sở hữu tư như xây khu công nghiệp tư, hay nửa tư nửa công.

Hiện nay, với trường hợp (a) thì hầu như các phiên bản Luật từ trước đến nay đều cho phép nhà nước định giá bồi thường và nếu người dân không chịu thì cưỡng bách. Dự luật 2022 có vẻ cho dân bàn bạc nhưng cuối cùng người quyết định vẫn là quan chức nhà nước (rất rõ ở Điều 74, 75. 76 phiên bản Dự Luật 2022 trên website Chính phủ.)

Một bộ luật đúng đắn đòi hỏi phải có một cách làm khác : Cần cơ quan đánh giá độc lập xem xét công trình có thuộc phạm vi lợi ích công hay không và giá bồi thường có dựa vào giá thị trường hay không. Trong trường hợp tư nhân không chịu, họ hoặc nhà nước có quyền đưa ra tòa án xem xét giá đền bù mà cơ quan độc lập đó dùng có phải là giá thị trường không và bên bị thiệt có quyền trình bày trước tòa mức giá do chuyên gia bên bị thiệt đưa ra. Tòa án sẽ quyết định, và dựa vào quyết định của tòa, chính phủ có quyền cưỡng chế. Nhưng với trường hợp (b), tức là thu hồi đất vì lợi ích kinh tế của tư nhân, Dự luật và Luật cho đến nay vẫn áp dụng không khác gì trường hợp (a), tức là thu hồi đất vì "lợi ích công".

Ở phần tiếp theo, RFA sẽ phân tích quy chế "thu hồi đất" trong Dự luật Đất đai sửa đổi 2022.

***************************

3. Quy chế "thu hồi đất" của Dự luật Đất đai vi phạm Luật Dân sự 2015

Luật Dân sự quy định những vấn đề nguyên tắc, bao trùm từng lĩnh vực đời sống dân sự cụ thể. Vì vậy, nó là điểm quy chiếu để xây dựng từng bộ luật chuyên ngành. Nhưng Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi hiện nay vi phạm quy chế quan trọng nhất của Bộ Luật Dân sự 2015 hiện hành : quy chế về "quyền dân sự". 

Những phụ nữ cầm biển trước một văn phòng của Chính phủ ở Hà Nội hôm 13/5/2002 trước kỳ họp Quốc hội, phản đối việc cưỡng chế đất ở địa phương. Reuters

"Quyền dân sự" trong Luật Dân sự 2015

Khoản 2, Điều 2, Bộ Luật Dân sự mới có hiệu lực từ 2015 (sửa đổi so với bộ luật năm 2005) đã quy định rõ hơn về "quyền dân sự" như sau :

"Quyền dân sự chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng".

"Quyền dân sự" trong luật này bao hàm cả "quyền sử dụng đất". Trong luật này "quyền sử dụng đất" được đề cập 37 lần.

Bộ Luật dân sự 2015 như vậy khoanh vùng hai phạm vi "quyền dân sự" cũng như "quyền sử dụng đất" có thể bị hạn chế là "quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội", và "đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng".

Như vậy, "quyền sử dụng đất", với tư cách là một "quyền dân sự", cũng chỉ bị hạn chế trong 3 trường hợp : một là quốc phòng, an ninh quốc gia ; hai là trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội ; ba là sức khỏe của cộng đồng.

"Thu hồi đất" với lý do kinh tế như "xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới" do tư nhân thực hiện đã bị Luật Dân sự hiện hành loại trừ.

Giáo sư Đặng Hùng Võ giải thích một cách cặn kẽ về mối quan hệ giữa "quyền dân sự" trong Luật Dân sự và "quyền sử dụng đất" trong Luật đất đai như sau.

Các Bộ luật Dân sự của Việt Nam ngày càng có xu hướng tiệm cận tới khung pháp lý về dân sự của các nước phát triển như một thông lệ tốt. Chính phủ đều giao việc xây dựng các Bộ luật này cho Bộ Tư pháp thực hiện. Bộ Tư pháp lại giao cho các nhóm luật sư có trình độ xây dựng dự thảo, có lý luận đầy đủ sau khi đã tham khảo nhiều Bộ luật Dân sự của các nước khác.

Bộ luật Dân sự 2015 đã quy định nhiều yếu tố minh bạch về "quyền sử dụng đất", nói thẳng hơn là tìm đúng ngữ nghĩa pháp lý của "quyền sử dụng đất" trong các mối quan hệ dân sự sao cho không tồn tại những kẽ hở pháp luật. Chính vì vậy, "quyền sử dụng đất" được quy định là "quyền dân sự", và không thể coi là gì khác được.

Theo đúng quy định của Bộ luật Dân sự 2015 thì không thể áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất để cung đất cho các dự án đầu tư vì mục tiêu lợi nhuận tư nhân của nhà đầu tư. Về mặt thực tiễn, việc áp dụng cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện (Voluntary land conversion) dựa trên sự thương thảo giữa chủ đầu tư dự án với những người đang sử dụng đất cũng rất khó khăn. Theo kinh nghiệm các nước đang thực hiện công nghiệp hóa, cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện chỉ áp dụng đối với các dự án thuần túy vì lợi nhuận của chủ đầu tư. Đối với các dự án có lợi ích riêng của chủ đầu tư gắn với lợi ích kinh tế ở tầm quốc gia thì áp dụng một cơ chế "trung dung" mang tên "đồng thuận theo đại đa số cộng đồng với phương án chuyển dịch đất đai". Rất tiếc, cơ chế "trung dung" này chưa được "thấu hiểu" ở Việt Nam, xu hướng vẫn muốn Nhà nước thu hồi đất đối với mọi dự án đầu tư để bảo đảm sự công bằng ở mức bảo đảm lợi ích thấp cho những người bị thu hồi đất. Rất buồn !

Rất tiếc rằng những cố gắng của các luật sư có trình độ trong xây dựng Bộ luật Dân sự 2015 không được các nhà kỹ thuật xây dựng Luật Đất đai 2013 thấu hiểu và đồng lòng, vậy nên đã tạo ra hệ thống pháp luật rất nhiều điểm xung đột giữa Bộ luật Dân sự 2015 và Luật Đất đai 2013.

Có thể lấy thêm một ví dụ tương tự, Bộ luật Dân sự 2015 quy định "quyền sử dụng đất" là quyền tài sản, nhưng Luật Đất đai 2013 không có quy định tương tự. Điều 115 của Bộ luật Dân sự 2015 có quy định về quyền tài sản có nội dung "Quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền, bao gồm quyền tài sản đối với đối tượng quyền sở hữu trí tuệ, quyền sử dụng đất và các quyền tài sản khác". Nói chung, Luật Đất đai 2013 không quy định "quyền sử dụng đất" là gì cả. Đây cũng là nguyên nhân của tình trạng rất nhiều cán bộ quản lý đất đai đã rơi vào vòng lao lý khi lợi dụng các khoảng hở, khoảng chồng chéo pháp luật để tư lợi, tức là nhúng tay vào tham nhũng.

Qua những ý nói trên, tôi cho rằng cần phải cải cách tổng thể phương thức xây dựng luật pháp ở Việt Nam. Đối với các luật chuyên ngành, các nhà kỹ thuật chỉ nên tham gia vào công đoạn hoạch định chính sách, khi chính sách đã được quyết định thì việc luật hóa các chính sách được giao cho các nhóm luật sư có trình độ và có đạo đức. Khi đó mới khắc phục được tình trạng văn bản pháp luật dài dòng, nhiều nhóm từ thừa, nhiều câu khó hiểu, để lại nhiều khoảng trông, khoảng chồng chéo có xung đột giữa các luật, v.v. Từ đó dẫn tới khả năng đa nghĩa trong áp dụng pháp luật".

"Thu hồi đất" trong Dự thảo Luật Đất đai 2022

So với Luật Đất đai hiện hành (2013), Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) 2022 này đã ghi rõ thêm trường hợp có thể bị thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội : Đó là "dự án khu đô thị, khu nhà ở thương mại, khu dân cư nông thôn" (Điều 67, Khoản 3). Tính chất "thương mại" được ghi rõ, bất chấp nó đang được lồng vào nội dung thu hồi đất vì "lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng".

Ngôn ngữ của Điều 67 Dự thảo luật này cũng nhập nhèm giữa lợi ích quốc gia công cộng và dự án kinh doanh của tư nhân, bằng cách sử dụng cách nói "Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng", trong đó quy định rõ nó bao gồm cả "dự án khu đô thị, khu nhà ở thương mại".

Người ta chưa thấy những người soạn luật giải trình với Quốc hội Việt Nam xem họ định nghĩa thế nào là "lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng" và tại sao những dự án bất động sản thương mại lại không phải là lợi ích tư nhân mà là lợi ích công.

Như trên đã nói, ở Bộ Luật Đất đai 2003, Điều 40 của phiên bản cũ này có hai Khoản độc lập, trong đó Khoản thứ nhất quy định về các đại dự án "của Chính phủ", còn Khoản thứ hai quy định về các dự án kinh doanh của tư nhân. Các dự án của Chính phủ thì có thể bị thu hồi đất, còn các dự án sản xuất kinh doanh thì "không phải thu hồi" mà bên đầu tư sẽ "chuyển nhượng" "thuê", "góp vốn" với người có quyền sử dụng đất. 

Như vậy, từ phiên bản 2003 đến phiên bản 2013 và Dự thảo sửa đổi lần này, quy chế "thu hồi đất" đã ngày càng giảm thiểu quyền lợi của người sử dụng đất, tăng cao quyền lợi cho chủ đầu tư bất động sản.

Sử dụng cách nói mơ hồ

Tính lắt léo mơ hồ của ngôn ngữ Dự thảo Luật này không chỉ ở cách lồng các dự án bất động sản thương mại vào trong cái gọi là lợi ích quốc gia, công cộng, mà còn thể hiện ở Khoản 8, Điều 67 :

Việc thu hồi đất theo quy định tại các khoản 1, 2, 3, 5, 6 và 70 Điều này phải đáp ứng một trong các điều kiện sau :

a) Sử dụng vốn đầu tư công ;

b) Thuộc trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất.

Khoản 8.a của Điều 67 này đã nêu một điều kiện để thu hồi đất là có "sử dụng vốn đầu tư công". Khoản 3 quy định có thể thu hồi đất để thực hiện "dự án khu đô thị, khu nhà ở thương mại" vì chúng cũng là "lợi ích quốc gia, công cộng". Dự án bất động sản thương mại đương nhiên bao gồm cả các dự án bất động sản tư nhân được Nhà nước (chính quyền cấp tỉnh, huyện) phê duyệt, tức là chúng không sử dụng "vốn đầu tư công".

Nếu Điều 67, Khoản 8 chỉ dừng lại ở Mục 8.a nói trên thì các dự án bất động sản thương mại có khả năng không được áp dụng quy chế "thu hồi đất". Nhưng Khoản 8.b ngay sau đó đã "hóa giải" điều này khi bổ sung "trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất". Quy định này giúp các dự án bất động sản có mục đích thương mại của các chủ đầu tư bất động sản hoàn toàn có thể "thu hồi đất". Bởi lẽ, với loại đất mà chủ đầu tư đã sở hữu thì họ không cần "thu hồi đất" của ai, còn với loại đất do người khác sở hữu "quyền sử dụng đất", chỉ cần đi hai bước là họ có thể "thu hồi đất" : chính quyền quy hoạch rồi tổ chức đấu thầu. 

Hai bộ luật chế tài lẫn nhau ?

Bộ Luật Dân sự hiện hành và Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi 2022 đều ghi rõ là nếu có điều khoản nào ở bộ luật khác mà trái với luật này thì áp dụng luật này. Nhưng cả hai luật này có một điểm quan trọng cốt lõi trái ngược nhau : có thể xâm phạm "quyền dân sự" trong trường hợp nào. Với Bộ Luật Dân sự hiện hành, quyền dân sự (bao gồm cả quyền sử dụng đất) chỉ có thể bị hạn chế với "lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng" (Điều 2), còn với Dự thảo Luật đất đai hiện nay thì nó có thể bị hạn chế vì các dự án bất động sản thương mại.

Bộ Luật Dân sự quy định một phạm vi bao trùm đời sống kinh tế, xã hội của người dân, do đó, nó là nền tảng pháp lý chung để xây dựng các luật chuyên ngành cho từng lĩnh vực cụ thể, trong đó có Luật Đất đai. Điều 4 của Bộ Luật Dân sự 2015 quy định về việc áp dụng luật như sau :

Điều 4. Áp dụng Bộ luật dân sự

1. Bộ luật này là luật chung điều chỉnh các quan hệ dân sự.

2. Luật khác có liên quan điều chỉnh quan hệ dân sự trong các lĩnh vực cụ thể không được trái với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật dân sự quy định tại Điều 3 của Bộ luật này.

3. Trường hợp luật khác có liên quan không quy định hoặc có quy định nhưng vi phạm khoản 2 Điều này thì quy định của Bộ luật này được áp dụng.

Như vậy, dự thảo Luật Đất đai sửa đổi vi phạm thiết chế mà Luật Dân sự 2015 đã quy định. Nhưng để "phòng ngừa", dự thảo Luật đất đai cũng lồng vào một quy định tương tự Luật Dân sự 2015 :

Điều 4. Áp dụng pháp luật

Quản lý và sử dụng đất đai phải thực hiện theo quy định của Luật này. Trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của Luật này và luật khác thì thực hiện theo quy định của Luật Đất đai.

Luật Đất đai trái với Luật Dân sự hiện hành. Cả Luật Dân sự và dự thảo Luật đất đai đều quy định rằng nếu có bộ luật nào trái với nó thì chỉ áp dụng nó. Vậy thì hệ thống hành pháp của Việt Nam sẽ vận hành thế nào trước hai quy định loại trừ nhau ?

************************

4. "Dự thảo Luật đất đai" trái "Nghị quyết Đảng" ?

Có thể do chưa kịp cập nhật, bản Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi hiện đăng trên website Chính phủ (xuất bản ngày 2/9/2022) có khác với bản Bộ Tài nguyên và môi trường trình Quốc hội. Tuy có khác biệt nhưng bản trên website Chính phủ nhìn không khác nhiều với phiên bản mới trình Quốc hội ở những điều quan trọng nhất. Ở đây RFA sẽ phân tích phiên bản hiện đăng trên website Chính phủ nhưng có đối chiếu với bản trình Quốc hội hiện vẫn chưa công khai trên web.

Hồi tháng 7, Đảng cộng sản Việt Nam thông qua Nghị quyết nói "tiếp tục thực hiện cơ chế tự thỏa thuận giữa người dân và doanh nghiệp trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất" - Thông tấn xã Việt Nam

Đường đi từ "sở hữu công" đến "sở hữu" của cấp huyện

Giáo sư Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và môi trường, nhận xét với RFA về sự khác biệt giữa sở hữu toàn dân đối với đất đai trong Hiến pháp và sở hữu đất đai trên thực tế. 

"Theo Hiến pháp 2013, sở hữu toàn dân chính là công hữu (public ownership), nhưng lại giao cho nhà nước thực hiện quyền sở hữu này, tức là chuyển chế độ công hữu thành chế độ sở hữu nhà nước (state ownership).

Hơn nữa đất đai thuộc quyền sử dụng của hộ gia đình, còn bản thân đất đai thuộc quyền sở hữu của nhà nước cấp huyện. Như vậy, đó là một quy định quan trọng ở "Luật Hiến pháp" nhưng đi lòng vòng, chuyển sở hữu công thành sở hữu của chính quyền địa phương.

Đối với sở hữu công của một cấp địa phương nào đó, khi muốn quyết định phải lấy ý kiến cộng đồng người dân và phải đạt được đa số đồng thuận. Nếu không thực hiện được chế độ công hữu thực thì phải lựa chọn những phương án sở hữu khác hướng tới thực quyền công hữu".

Có thể nói các quy định của Luật Đất đai hiện hành và Dự thảo Luật Đất đai làm cho "sở hữu công" đối với đất trong Hiến pháp bị biến tướng thành quyền sở hữu hay quyền định đoạt của quan chức cấp huyện. Giáo sư Đặng Hùng Võ phân thích :

"Kể từ Luật Đất đai đầu tiên năm 1987, Nhà nước được quy định có 2 quyền : một là đại diện cho chủ sở hữu toàn dân thực hiện các quyết định về đất đai, và hai là thực hiện quyền quản lý đất đai. Quá trình kể từ Luật Đất đai 1993, tới Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001, và tới Luật Đất đai 2003 đã có sự sắp xếp lại việc thực hiện 2 thẩm quyền nói trên giữa cấp trung ương (Thủ tướng Chính phủ), cấp tỉnh (Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) và cấp huyện (Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện). 

Do trong giai đoạn xây dựng hệ thống quản lý đất đai từ ban đầu có quá nhiều việc nên phải tính tới việc phân quyền cho cấp huyện vì một cấp tỉnh khó làm xuể. Chính vì vậy mà hệ thống quản lý và quyết định về đất đai được xác định tại Luật Đất đai 2003 dựa trên nguyên tắc :

1) Chính phủ trao cả 2 thẩm quyền này cho địa phương ;

2) cấp tỉnh thực hiện thẩm quyền đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo và đất đai có yếu tố nước ngoài ;

3) cấp huyện thực hiện thẩm quyền đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư. Như vậy, đất đai gắn với đời sống, sinh kế của người dân đều do Chính quyền cấp huyện quyết định.

Theo lý luận về quản lý đất đai trên thế giới, mọi vấn đề về đất đai đều thuộc một cấp chính quyền địa phương, không thể chia ra 2 hay nhiều cấp thực hiện, làm mất tính hệ thống của đất đai. Khi xây dựng Luật Đất đai 2013, mới chỉ làm được việc thống nhất hệ thống Văn phòng đăng ký đất đai về một cấp tỉnh, không làm được việc thống nhất hệ thống quyết định về đất đai (quyết định thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, gia hạn sử dụng đất) về một cấp tỉnh. Đại diện cấp huyện có ý kiến rất quyết liệt níu giữ thẩm quyền này, chắc cũng chỉ vì lợi ích tính đến từ các quyết định của Nhà nước về đất đai.

Về việc Nhà nước đại diện cho sở hữu toàn dân thực các thẩm quyền quyết định về đất đai, cái còn thiếu ở Việt Nam là sử dụng công cụ nào để kiểm soát quyền lực của nhà nước. Các quy định trong Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi vẫn đi theo cách xây dựng những trình tự thủ tục theo chiều trên xuống, người mất đất phải thực hiện quyết định và có quyền khiếu nại hoặc khiếu kiện.

Đối với cấp tỉnh, sự thiệt hại do Nhà nước thu hồi đất gây ra chỉ tác động mạnh vào các tổ chức kinh tế thuộc khu vực tư nhân. Đối với cấp huyện, sự thiệt hại do Nhà nước thu hồi đất gây ra tác động trực tiếp vào nhóm rất lớn nông dân có thu nhập thấp. Những hộ gia đình nông dân này đều thuộc nhóm người dễ bị tổn thương. Sau khi bị thu hồi đất, không còn nghề nông để sinh sống, chưa chuyển đổi được nghề nghiệp, ý kiến chung là chỉ sau 5 năm sẽ tiêu hết số tiền được bồi thường, hỗ trợ và họ sẽ thuộc nhóm nghèo, thậm chí cực nghèo. 

Về câu chuyện có liên quan đến quy hoạch, mọi quyết định của Chính quyền địa phương về đất đai đều phải phù hợp với quy hoạch đã được phê duyện. Thứ nhất, hệ thống quy hoạch ở Việt Nam khá phức tạp, có nhiều loại quy hoạch mà nhiều chỗ thiếu minh bạch, nhiều chỗ xung đột với nhau. Thứ hai, cơ quan hành chính cấp trên phê duyệt quy hoạch và điều chỉnh quy hoạch cho cấp dưới. Vì vậy mà áp dụng quy hoạch cũng đa nghĩa, mà khi không phù hợp quy hoạch thì xin với cấp trên điều chỉnh quy hoạch cũng không mấy khó khăn. Nói điều này để thấy, công cụ quy hoạch tưởng như chặt chẽ nhưng cũng dễ dàng vượt qua. 

Từ lâu, thế giới đã hình thành lý thuyết về quản trị công, trong đó có quản trị đất đai, để kiểm soát quyền lực của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Từ những nghiên cứu lý luận và áp dụng thực tiễn, người ta cho rằng hệ thống quyết định của Nhà nước theo chiều trên xuống phải được bổ sung các yếu tố quản trị theo chiều dưới lên. Tức là trước khi ban hành quyết định, cần thực hiện 3 trụ cột của quản trị tốt bao gồm :

1) có sự tham gia của dân, nhất thiết của các nhóm chịu tác động của quyết định đó ;

2) minh bạch mọi thông tin quản lý ; và

3) thực hiện trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước có liên quan. Phân tích ý kiến tham gia của các nhóm người có liên quan theo các tiêu chí cụ thể để từ đó điều chỉnh dự thảo quyết định rồi mới ban hành.

Nói như vậy để thấy, trình tự, thủ tục Nhà nước thu hồi đất không thể chỉ đi theo chiều trên xuống, vì quyền lực quyết định không được kiểm soát. Cần bổ sung 3 yếu tố quản trị tốt nói trên với các tiêu chí định lượng vào trình tự, thủ tục thực hiện cơ chế Nhà nước thu hồi đất".

Bên cạnh đó, Dự luật đất đai và Nghị quyết Đảng còn nói những điều trái ngược nhau ở điều quan trọng nhất với dân : khi nào thì có quyền thu hồi và cưỡng chế đất của dân ?

Cảnh sát cơ động được huy động để dẹp người phản đối cưỡng chế đất ở Nam Định hồi năm 2012 (minh họa). Reuters

Nghị quyết nói thế này, Luật nói thế khác

Như một nguyên tắc bất thành văn, trong thể chế cộng sản thì Nghị quyết của Đảng cộng sản cầm quyền được xem là căn cứ, nguyên tắc để triển khai thành các quy định pháp luật. Về vấn đề "thu hồi quyền sử dụng đất", Dự thảo Luật đất đai sửa đổi này không chỉ trái với Luật Dân sự 2015 hiện hành mà còn trái với Nghị quyết của Đảng cộng sản Việt Nam mới đây về đất đai. Tháng 7/2022, Nghị quyết số 18-NQ/TW của Đảng cộng sản Việt Nam viết : 

"Quy định cụ thể hơn về thẩm quyền, mục đích, phạm vi thu hồi đất, điều kiện, tiêu chí cụ thể việc Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Tiếp tục thực hiện cơ chế tự thỏa thuận giữa người dân và doanh nghiệp trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án đô thị, nhà ở thương mại". 

Như vậy Nghị quyết này tách hai trường hợp "thu hồi đất" với hai cách xử lý khác nhau. 

1) "Phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng"

2) các "dự án đô thị, nhà ở thương mại". 

Trong đó, với những dự án "phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng" thì Nhà nước có thể thu hồi quyền sử dụng đất của dân, nhưng với các "dự án đô thị, nhà ở thương mại" thì " thực hiện cơ chế tự thỏa thuận giữa người dân và doanh nghiệp trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất". 

Cách nói này rõ ràng đã thể hiện quan điểm cho rằng những "dự án đô thị, nhà ở thương mại" không thuộc về cái gọi là "lợi ích quốc gia, công cộng".

Điều này tương tự như Bộ Luật Đất đai 2003, Điều 40 trong đó "lợi ích quốc gia, công cộng" được hiểu là các vấn đề quốc phòng, an ninh quốc gia, các công trình hạ tầng dân sự…, không phải là các dự án thương mại của tư nhân. 

Dự thảo Luật Đất đai hiện nay không nói một chữ nào đến cơ chế "tự thỏa thuận" giữa chủ đầu tư bất động sản và người dân. Phiên bản Dự thảo trên website Chính phủ có quy định về các trường hợp áp dụng cơ chế "tự thỏa thuận" chuyển quyền sử dụng đất, nhưng chỉ áp dụng cho 3 trường hợp sau :

1) Các thành viên có chung quyền sử dụng đất của hộ gia đình "tự thỏa thuận" để ghi tên trên Giấy chứng nhận. (Khoản 5, Điều 120).

2) Các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân "tự thỏa thuận" để tự nguyện góp quyền sử dụng đất để xây dựng các công trình công cộng. (Điều 165, Khoản 4).

3) Các bên "tự thỏa thuận" để sử dụng phần đất dôi dư, sau khi Nhà nước thu hồi một phần đất cho mục đích công. (Điều 185, Khoản 4).

Không có trường hợp nào liên quan đến các dự án bất động sản thương mại. Còn phiên bản sửa đổi bổ sung trình Quốc hội thì chỉ một lần nhắc đến cơ chế "tự thỏa thuận" và đó là sự tự thỏa thuận giữa người dân với nhau (Điều 200). 

Giáo sư Đặng Hùng Võ phân tích vấn đề này cho độc giả RFA như sau :

"Yêu cầu của Nghị quyết 18-NQ/TW là làm rõ thẩm quyền, mục đích, phạm vi, điều kiện, tiêu chí cụ thể khi nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi chưa luật hóa được yêu cầu này. Nhiều cán bộ quản lý của Bộ Tài nguyên và môi trường phát biểu trên truyền thông rằng đây là việc khó. 

Tôi cho rằng việc này có gì đâu mà khó, nhìn lại toàn bộ quá trình hình thành các quy định pháp luật và thực tế triển khai sẽ thấy ngay nội dung cần chuyển thành quy định pháp luật đối với cơ chế Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Chi tiết hơn, theo ngữ nghĩa của câu văn trong Nghị quyết 18-NQ/TW, có thể hiểu là Nhà nước chỉ thu hồi đất cho các dự án vì mục tiêu lợi nhuận khi dự án đó thuộc phạm vi chiến lược phát triển quốc gia đã được cấp cao nhất phê duyệt. Đối với các dự án vì nhu cầu sử dụng đất của các cơ quan, đơn vị, tổ chức của nhà nước hoặc vì mục đích công cộng không vì mục tiêu lợi nhuận thì cần xác định các tiêu chí cụ thể đối với diện tích đất, loại đất để đất đai được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, tránh lãng phí nguồn lực đất công.

Nghị quyết 18-NQ/TW đã xác định chính sách "quy định cơ chế góp quyền sử dụng đất, điều chỉnh lại đất đai" đối với các dự án phát triển, chỉnh trang đô thị và khu dân cư nông thôn". Đây là cơ chế có tên tiếng Anh là "Land Pooling/Readjustment", được áp dụng chủ yếu tại Nhật Bản để tái thiết đô thị sau Chiến tranh thế giới 2, cũng như áp dụng chủ yếu tại Hàn Quốc trong phát triển đô thị hóa. Theo Nghị quyết 18-NQ/TW, Việt Nam đã được định hướng đô thị hóa theo phương thức này. Đây là phương thức rất phù hợp, lấy giá trị đất đai tăng thêm tại chỗ để phát triển các khu dân cư, nhà nước không mất kinh phí để đầu tư, người dân đồng thuận theo đại đa số để phát triển chính khu dân cư mình đang cư trú. Ngân hàng Thế giới đã thực hiện một dự án thử nghiệm tại một khu phố nghèo thuộc thành phố Trà Vinh, tỉnh Trà Vinh.

Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi "chưa hiểu" thế nào là "cơ chế góp quyền sử dụng đất, điều chỉnh lại đất đai", coi đây là hình thức sử dụng đất, đưa xuống Chương XIII - Chế độ sử dụng các loại đất, tại Điều 220 của Mục 2 - Chế độ sử dụng đất. Trong khi đó, các sách vở, tài liệu của các tổ chức phát triển quốc tế như World Bank, ADB, UNDP, FAO, UN-Habitat, v.v. đều coi đây là cách chuyển dịch đất đai thay thế cơ chế nhà nước thu hồi đất, cũng là cách thu từ đất đảm bảo chia sẻ lợi ích giữa các bên tham gia vào phát triển, trong đó chú trọng đặc biệt tới quyền và lợi ích của người dân đang sử dụng đất.

Đánh giá khải quát nhất, có thể dùng câu "Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi vẫn dựa y nguyên vào Luật Đất đai 2013, có một số đổi mới không đáng kể, văn bản luật dài dòng hơn rất nhiều. Điều quan trọng là chưa luật hóa được các đường lối đổi mới chính sách đất đai đã được Nghị quyết 18-NQ/TW quyết định. 

Suy nghĩ xa hơn, Dự thảo này của Luật Đất đai sửa đổi không tháo gỡ được những khó khăn hiện tại mà quản lý đất đai đang cản trở phát triển kinh tế của đất nước, mang máng cảm nhận hình như có gì đó chịu tác động mạnh của sự vận động chính sách đất đai của giới đại gia bất động sản".

Khoản 3, Điều 78 của Dự thảo Luật đất đai 2022 viết một ý có thể được diễn giải là tôn trọng "quyền sử dụng đất" của người dân :

"Nhà nước có chính sách khuyến khích việc thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân để thực hiện dự án, công trình sản xuất, kinh doanh".

Nhưng ở đây, Dự luật chỉ "khuyến khích" chứ không coi việc chủ đầu phải "thuê", "nhận góp vốn" bằng "quyền sử dụng đất" là một cơ chế pháp lý. Điều luật này cũng không coi việc chủ đầu tư phải thương lượng để mua bán "quyền sử dụng đất" với người dân để làm dự án bất động sản thương mại. 

Thực vậy, Khoản 1 của Điều 78 đã thể hiện rõ điều đó. Khoản 1 quy định rằng "chủ đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất" "để thực hiện dự án" sau : 

- không thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất quy định tại Điều 66 và Điều 67 của Luật này 

- và dự án đô thị, nhà ở thương mại mà phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, hoặc không thuộc trường hợp trên. 

Sự thực thì Điều 66 và 67 đã bao trùm những dự án bất động sản thương mại. Các dự án bất động sản thương mại cũng được xem là "lợi ích quốc gia", được áp dụng cơ chế "thu hồi quyền sử dụng đất". 

Khoản 1 Điều 67 do đó không coi việc chủ đầu tư phải thương lượng theo nguyên tắc thị trường với "người có quyền sử dụng đất" là một cơ chế có tính chế tài. Cơ chế có tính chế tài cao nhất là cơ chế thu hồi đất. 

Bản thân cách diễn đạt "chủ đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất…" cho thấy điều luật này phát ngôn từ điểm nhìn của "chủ đầu tư" chứ không đứng từ điểm nhìn của người dân ("người có quyền sử dụng đất"). Như phân tích ở phần tiếp theo, "người có quyền sử dụng đất" trong Dự luật này được coi là "đối tượng cưỡng chế". 

**********************

5. "Cưỡng chế thu hồi đất" trong Dự luật Đất đai 2022 : quyền lực của cấp huyện

Luật Đất đai năm 1993 không có quy định nào về cưỡng chế thu hồi đất. Bản sửa đổi năm 2003 thì nói ngắn gọn về thu hồi đất, nhưng quy định rõ ràng là cơ chế này không áp dụng cho bất động sản thương mại. Điều 39 Luật Đất đai 1993 quy định về "thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng". Như phần trước đã nói, Luật Đất đai 1993 phân biệt rõ ràng rằng các dự án thương mại không nằm trong nhóm này. Nhưng đến phiên bản hiện hành (2013), ở các Điều 69, 70, 71, quy chế "cưỡng chế thu hồi đất" được quy định chi tiết, và được áp dụng cả cho các dự án bất động sản thương mại. Các quy chế này được giữ nguyên và bổ sung thêm ở Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi hiện nay.

Một hình ảnh cưỡng chế thu hồi đất ở Việt Nam - Thông tấn xã Việt Nam

Cấp huyện có quyền thu hồi đất

Điều 71 Dự thảo Luật Đất đai quy định cấp huyện có quyền thu hồi đất của "hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư". Quy định này đã bao trùm tất cả những "đối tượng" là người dân "có quyền sử dụng đất". Về cơ bản, cấp huyện có thể ra quyết định thu hồi đất của bất kỳ người dân nào trong địa bàn của mình, miễn là có quy hoạch. Thẩm quyền "thu hồi đất" của cấp huyện dựa theo "quy hoạch" của chính mình được lặp lại ở Điều 74, Khoản 4.a. ("Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền quy định tại Điều 71 của Luật này quyết định thu hồi đất, quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong cùng một ngày ;")

Điều 44 của Dự luật quy định Ủy ban nhân dân cấp huyện có quyền tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện. Khi chính quyền huyện lập quy hoạch, người dân được quyền có ý kiến (Điều 45) nhưng "ý kiến" của người dân không có giá trị pháp lý vì Dự luật không nói ý kiến của dân sẽ được xem xét ra sao. Giá trị pháp lý nằm ở chữ ký của cấp tỉnh : sau khi cấp huyệt lập quy hoạch đất, nếu cấp tỉnh phê duyệt quy hoạch này thì có thể thực hiện. (Điều 47).

Như vậy, cấp huyện có quyền quy hoạch đất, rồi cũng chính cấp huyện có quyền thu hồi đất của dân trong khu vực mình quy hoạch.

Hiến pháp coi đất đai là sở hữu công của Nhà nước, nhưng khi cụ thể hóa nguyên tắc trừu tượng này, người ta giao quyền và lợi cụ thể, thực tế của đất đai cho quan chức cấp huyện.

Dự thảo Luật này không cấp cho "ý kiến" của người dân bất kỳ một công cụ pháp lý nào khi chính quyền huyện "quy hoạch đất". Và khi chính quyền huyện thu hồi đất theo chính cái kế hoạch của mình thì người dân cũng không có công cụ pháp lý nào để đấu tranh với chính quyền huyện nếu huyện làm sai.

Thu hồi đất : không thương lượng, chỉ cần ra thông báo

Cấp huyện có quyền quy hoạch đất, khi được cấp tỉnh phê duyệt thì có quyền tự mình thu hồi đất dựa trên quy hoạch do chính mình lập ra. Và khi thu hồi đất, cấp huyện cũng chỉ cần ra "thông báo" (Điều 72). Dự thảo Luật này không quy định bất kỳ cơ chế pháp lý nào cho phép người dân, dù liên quan trực tiếp hay không tới quy hoạch, có bất kỳ cơ chế nào để thương lượng với chính quyền, phản đối quy hoạch của chính quyền. 

Khoản 3 và 4 Điều 72 của Dự luật chỉ khẳng định trách nhiệm của người dân bị thu hồi đất, không nói đến quyền lợi của họ.

1. Người có đất thu hồi có trách nhiệm phối hợp với cơ quan, tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng trong quá trình điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm, xây dựng phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

2. Khi quyết định thu hồi đất có hiệu lực thi hành và phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt được công bố công khai, người có đất thu hồi phải chấp hành quyết định thu hồi đất.

Không có một cơ chế nào để làm cho việc "thu hồi đất" diễn ra sau khi có sự đồng thuận giữa người dân và chính quyền.

Khoản 4.a, Điều 74 của Dự luật viết :

"Trường hợp người có đất thu hồi không bàn giao đất cho tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng thì Ủy ban nhân dân cấp xã, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã nơi có đất thu hồi và tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng tổ chức vận động, thuyết phục để người có đất thu hồi thực hiện.

Trường hợp người có đất thu hồi đã được vận động, thuyết phục nhưng không chấp hành việc bàn giao đất cho tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành quyết định cưỡng chế thu hồi đất và tổ chức thực hiện việc cưỡng chế theo quy định tại Điều 76 của Luật này".

Điều 74, 75, 76 (phiên bản trên website Chính phủ, tương đương với các điều 93, 94, 95 trong phiên bản trình Quốc hội) quy định chi tiết về các kỹ thuật trong trình tự thu hồi đất và các thủ tục liên quan. Các điều luật này không quy định bất kỳ một cơ chế nào để người dân có cơ hội thương lượng. Ngược lại, người sở hữu "quyền sử dụng đất" bị coi là một đối tượng. Các điều luật này quy định người dân chỉ được "thuyết phục" bàn giao đất nếu không đồng ý với quy hoạch và quyết định thu hồi đất của họ. Nếu họ tiếp tục không đồng ý với sự "thuyết phục" của chính quyền thì bị "cưỡng chế".

Khi cấp huyện nắm 3 quyền một lúc…

Hiến pháp quy định đất đai là sở hữu của "toàn dân". Nhưng "toàn dân" là một khái niệm trừu tượng, cần được cụ thể hóa để thực thi trong thực tế. Và khi cụ thể hóa quyền sở hữu của "toàn dân" này, Luật đất đai hiện hành và Dự thảo sửa đổi đều trao quyền toàn diện (quy hoạch, thu hồi, cưỡng chế) cho cấp huyện, và cái quyền toàn diện này có thể phục vụ cho bất động sản thương mại.

Giáo sư Đặng Hùng Võ đánh giá, phân tích về lợi ích và hệ lụy của cách thức "cụ thể hóa" quyền sở hữu "toàn dân" này.

"Nhiều chuyên gia ở Việt Nam đã đặt câu hỏi "sở hữu toàn dân là gì ?". Ở Trung quốc, Hiến pháp cũng dùng thuật ngữ sở hữu đất đai toàn dân, nhưng xác định cụ thể chủ sở hữu nhà nước đối với đất được xây dựng và chủ sở hữu tập thể đối với đất nông nghiệp. Hoặc như tại Đài Loan, Hiến pháp quy định đất đai là tài sản của toàn dân tộc, nhà nước công nhận sở hữu tư nhân về đất đai theo quy định của pháp luật.

Từ 2 ví dụ ở Trung Quốc và Đài Loan, có thể thấy sở hữu đất đai có đặc thù riêng, vừa có tính công hữu và vừa có tính tư hữu. Đối với tất cả các nước áp dụng mô hình kinh tế thị trường đều phải tiếp nhận hoặc chế độ công hữu mở rộng quyền cho tư nhân đối với đất đai, hoặc chế độ tư hữu hạn chế quyền của tư nhân đối với đất đai. Trên thế giới hiện nay có hơn 180 quốc gia có ảnh hưởng đến quốc tế, ngoài vài quốc gia còn trong chế độ phong kiến hoặc sử dụng mô hình kinh tế bao cấp tuyệt đối, có khoảng 10 quốc gia áp dụng chế độ công hữu đất đai mở rộng, trong đó có Việt Nam.

Tại Việt Nam, Điều 53 của Hiến pháp 2013 quy định "Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý". Từ định nghĩa này có thể thấy chế độ sở hữu đất đai toàn dân chính là chế độ công hữu đất đai (Public Ownership of Land). Mặt khác, Luật Đất đai lại cho người sử dụng đất là các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân được giao dịch đất đai trên thị trường với các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế, cho thuê, thế chấp, góp vốn. Giá trị quyền sử dụng bằng với giá trị đất đai giao dịch trên thị trường.

Chế độ công hữu đất đai ở Việt Nam chỉ còn một nhược điểm chưa được chế ngự là chưa có một khung pháp lý phù hợp của cơ chế Nhà nước thu hồi đất, nhất là trao cho Chính quyền cấp huyện quyền thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân. Hiện nay, Chính quyền cấp huyện ở một số nơi có lạm dụng quyền thu hồi đất để mưu lợi cá nhân, trong hoàn cảnh tri thức pháp luật của người nông dân không cao. Vừa qua, nhiều địa phương đã cho thu hồi đất để thực hiện các dự án "chia lô, bán nền" phục vụ dân nhà giàu từ đô thị xuống mua nền để đầu cơ, dân trong làng muốn tách hộ không có tiền để mua nhà cho mình. Đầu cơ đất nền là một hoạt động kinh doanh gây sốt giá, tích tụ giá ảo, gây hại cho nền kinh tế".

Giáo sư Đặng Hùng Võ cũng đưa ra một giải pháp sao cho phù hợp với kinh tế thị trường và giảm bớt hệ lụy.

"Giải pháp duy nhất là thu lại thẩm quyền quyết định về đất đai của Chính quyền cấp huyện để giao cho Chính quyền cấp tỉnh nhằm đảm bảo tính thống nhất và nhất quán, cũng là tránh lạm quyền của cấp huyện. Bên cạnh đó, cần tính toán về thể chế liên quan đến đất đai để tách riêng quyền quản lý đất đai và quyền quyết định về đất đai để giao cho 2 cơ quan nhà nước khác nhau. Khi cả 2 thẩm quyền này giao cho một cơ quan nhà nước sẽ rơi vào tình trạng mà người dân vẫn gọi là "vừa đá bóng, vừa thổi còi". Hơn nữa, 3 yếu tố về quản trị tốt phải trở thành bộ khung đổi mới của Luật Đất đai sửa đổi, xuyên suốt toàn bộ hệ thống pháp luật đất đai".

Bài học Trung Quốc : khi "sổ đỏ" hết hạn

Các quy định về thu hồi đất và cưỡng chế đất khắc nghiệt của Luật Đất đai hiện hay và Dự luật sửa đổi hiện nay sẽ làm cho Việt Nam phải đối diện với một vấn đề nóng về mặt xã hội sau khi "thời gian sử dụng đất" kết thúc (50 năm.) Một cựu quan chức Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) trao đổi với RFA :

"Việt Nam học theo cách làm của Trung Quốc thì cũng nên xem xét vấn đề Trung Quốc gặp phải.

Ở Trung Quốc, quyền sử dụng đất có giới hạn trong vòng 30 năm. Họ quy định như vậy nhưng chưa có luật lệ rõ ràng là sau hết hạn thì người sử dụng đất có quyền gia hạn hay không, nếu có thì tự động gia hạn hay phải có điều kiện gì, thời gian gia hạn bao lâu, giá/phí thế nào Hiện nay Trung Quốc đang bối rối với vấn đề này và dư luận cũng bắt đầu băn khoăn.

Dự luật của Việt Nam khi đề cập tới vấn đề này cần phải nghĩ về tương lai khoảng 20 năm sau khi phần lớn những "sổ đỏ" cấp cách đây hai ba mươi năm bắt đầu hết hạn. Luật cần quy định vấn đề này một cách công bằng cho người dân, không nên quy định theo cách có thể tạo ra khoảng hở cho quan chức thừa hành có thể lợi dụng, đưa ra những quyết định bất công, dẫn đến bất ổn xã hội".

Ở phần cuối, RFA sẽ bàn về quy định thiếu rõ ràng về "Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng" và những hệ lụy có thể phát sinh nếu nó được thông qua. Qua đó, chúng ta sẽ khép lại vấn đề này bằng nhận xét của Giáo sư Đặng Hùng Võ về năng lực soạn thảo văn bản luật pháp ở Việt Nam.

*************************

6. Quy định mập mờ : nhà nước hay chủ đầu tư có quyền cưỡng chế ?

Cả Luật Đất đai hiện hành (2013) và Dự thảo luật đất đai 2022 đều có quy định về lực lượng được giao trách nhiệm tiến hành "cưỡng chế" đất của dân. Nhưng Dự thảo luật có một bước lùi nghiêm trọng, có thể gây hậu quả lớn cho người dân và xã hội nếu trở trở thành "luật" : nó định nghĩa một cách mơ hồ về cái gọi là "tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng".

Người dân Thủ Thiêm đòi lại đất bị cưỡng chế thu hồi trái pháp luật - Người dân Thủ Thiêm cung cấp

"Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng" : Anh là ai ?

Điều 68, Luật Đất đai hiện hành (có hiệu lực từ 2013) định nghĩa về "tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng" tương đối rõ ràng : Đó là cơ quan công quyền.

"Điều 68. Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng ; quản lý đất đã thu hồi ; tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng bao gồm tổ chức dịch vụ công về đất đai, Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư".

Nhưng Dự thảo Luật Đất đai 2022 đã bỏ định nghĩa này. Dự luật đã sử dụng 20 lần khái niệm "tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng" mà không có định nghĩa. 

Thay vào đó, cách diễn đạt của Dự luật làm cho cái gọi là "tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng" trong thực tế có thể sẽ bao gồm cả chủ đầu tư. 

Cả phiên bản đăng trên website Chính phủ và phiên bản cập nhật trình Quốc hội sau đó (tập trung ở các điều từ 91 đến 95) đều giống nhau ở các quy định này. Các trích dẫn dưới đây sử dụng phiên bản đăng trên website Chính phủ. 

Điều 73. Tổ chức thực hiện nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng ; quản lý, khai thác sử dụng quỹ đất đã thu hồi.

1. Tổ chức thực hiện nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng bao gồm :

a) Đơn vị có chức năng thực hiện nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng ;

b) Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư do Ủy ban nhân dân cấp huyện thành lập đối với từng dự án.

2. Cơ quan được quy định tại điểm a khoản 1 Điều này có trách nhiệm quản lý, khai thác sử dụng quỹ đất do Nhà nước đã thu hồi nhưng chưa giao, chưa cho thuê.

Cái gọi là "tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng" có quyền hạn rất lớn. Điều 74, Khoản 2.c quy định người dân có đất bị thu hồi "có trách nhiệm phối hợp" với nó để đo đạc đất đai. 

Trong đó Khoản 1.a dùng cách nói mập mờ "đơn vị có chức năng thực hiện nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng", mà không nói rõ "đơn vị" này là một cơ quan nào đó của hệ thống nhà nước, là "đơn vị" do nhà nước thuê ngoài, hay là chính chủ đầu tư. 

"Đơn vị giải phóng mặt bằng" có thể khai thác thương mại đất mình cưỡng chế ?

Khoản 2 Điều 74 quy định "đơn vị có chức năng thực hiện nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng" nói trên "có trách nhiệm quản lý, khai thác sử dụng quỹ đất do Nhà nước đã thu hồi nhưng chưa giao, chưa cho thuê".

Điều khoản này không định nghĩa thế nào là "quản lý, khai thác, sử dụng" nhưng bản thân những từ ngữ trên hoàn toàn không cấm chính quyền và người dân diễn giải là có thể "khai thác, sử dụng" về mặt thương mại.

Nói cách khác, chính cái "tổ chức" đi cưỡng chế đất của dân sẽ được giao cái quyền "khai thác, sử dụng" về mặt thương mại tài sản đó khi "chưa giao, chưa cho thuê".

Một khi đất đai bị cưỡng chế thu hồi mà không "giao, cho thuê" với ai khác thì cái "tổ chức" đi cưỡng chế đất của dân sẽ tiếp tục được "khai thác, sử dụng".

Ở điều 74 khi quy định về việc cưỡng chế, khái niệm "tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng" được đặt song song với các cơ quan nhà nước. Vì vậy trong thực tế, khi thi hành luật, chính quyền hoàn toàn có quyền cấp cho những thực thể không thuộc nhà nước, ví dụ như chủ đầu tư, cái chức danh này : 

"Trường hợp người có đất thu hồi không bàn giao đất cho tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng thì Ủy ban nhân dân cấp xã, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã nơi có đất thu hồi và tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng tổ chức vận động, thuyết phục để người có đất thu hồi thực hiện.

Trường hợp người có đất thu hồi đã được vận động, thuyết phục nhưng không chấp hành việc bàn giao đất cho tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành quyết định cưỡng chế thu hồi đất và tổ chức thực hiện việc cưỡng chế theo quy định tại Điều 76 của Luật này (Điều 74. Khoản 4.d.).

Tương tự như vậy, Điều 76 viết một cách chi tiết về quy trình, kỹ thuật "cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất". Ở điều luật này, cái gọi là "tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng" cũng được đặt song song với các cơ quan nhà nước. 

Cách diễn đạt mập mờ này của Dự thảo Luật Đất đai 2022 làm cho trên thực tế, chính quyền có thể diễn giải sao cho cái gọi là "tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng" có thể là cơ quan công quyền, nhưng cũng có thể là một "đơn vị" ngoài nhà nước. Trong trường hợp này, chủ đầu tư bất động sản hoàn toàn có thể tham gia vào cái gọi là "tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng".

Chia sẻ với độc giả RFA về cách diễn đạt này, Giáo sư Đặng Hùng Võ cho rằng :

"Ở Việt Nam, các luật chuyên ngành đều do các chuyên gia kỹ thuật xây dựng, khó có thể đạt được một chuẩn mực cần thiết của văn bản quy phạm pháp luật. Ngoài việc chưa rành rọt về lý luận pháp lý, còn có một nhược điểm là cái gì khó diễn đạt thì để lửng, ai muốn hiểu thế nào cũng được. Cách làm luật như vậy rất nguy hiểm.

Về câu chuyện "tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng" quy định tại Luật Đất đai 2013 được xác định bao gồm 2 dạng tổ chức : một là Ban bồi thường, giải phóng mặt bằng (cơ quan nhà nước cấp huyện) ; và hai là Tổ chức phát triển quỹ đất (đơn vị sự nghiệp công lập hoặc doanh nghiệp nhà nước cấp tỉnh). Các địa phương có thể sử dụng một trong 2 dạng tổ chức nói trên làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng. Tất nhiên, nhiệm vụ này không bao gồm công đoạn cưỡng chế.

Trong thảo luận chung về dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, nhiều ý kiến đưa ra là không nên sử dụng hình thức Ban bồi thường giải phóng mặt bằng, nên thống nhất chỉ sử dụng Tổ chức phát triển quỹ đất nhằm tăng yếu tố thị trường trong cơ chế Nhà nước thu hồi đất. Cũng vì còn nhiều ý kiến khác nhau, nhất là ở cấp huyện, nên bản Dự thảo này chỉ nên coi như một bản nháp, vẫn tiếp tục sử dụng một số thuật ngữ pháp lý đã quen thuộc trong Luật Đất đai 2013. Tôi tin rằng sẽ có những sửa đổi trong các phiên bản dự thảo tiếp theo, nhất là bàn dự thảo sẽ đưa ra lấy ý kiến toàn dân. 

Tôi cho rằng sẽ không có sự tham gia của các "đơn vị phi nhà nước" vào nhiệm vụ nhà nước phải làm".

Việt Nam thiếu triết lý soạn luật

Luật Đất đai hiện hành (2013) quy định chi tiết kỹ thuật, quy trình thu hồi đất, cưỡng chế thu hồi đất. Điều đó có bình thường trong một văn bản luật cấp quốc gia hay không ? Luật pháp quốc gia nên quy định những vấn đề nguyên lý, hay là nên đi sâu vào chi tiết kỹ thuật như những thông tư, nghị định ? Trả lời câu hỏi của RFA về nguyên tắc soạn thảo luật pháp, Giáo sư Đặng Hùng Võ phân tích :

"Hiện nay, xu hướng xây dựng luật pháp ở Việt Nam vẫn theo cách : Chính phủ chuẩn bị dự thảo luật để trình lên Quốc hội thẩm định, thảo luận và thông qua. Các cơ quan của Chính phủ (các Bộ và cơ quan ngang Bộ, sau này gọi chung là các Bộ) rất hăng say với việc xây dựng luật pháp. Ngoài ý nghĩa lành mạnh về việc xây dựng khung pháp lý để quản lý tốt hơn, còn có ý nghĩa xây dựng luật pháp để tập trung quyền lực cho ngành mình, cũng có liên quan đến lượng ngân sách nhà nước được sử dụng cho Bộ, ngành mình. Vì vậy mà tính cục bộ của các ngành đang chi phối hệ thống xây dựng luật pháp ở Việt Nam. Mọi khoảng chồng chéo, xung đột pháp luật cũng từ đó mà ra.

Khi tôi còn làm việc trong bộ máy của Chính phủ, các luật đều do các Bộ trình Chính phủ để trình Quốc hội đưa vào Chương trình xây dựng luật pháp, từ đó các Bộ tổ chức dự thảo luật cần xây dựng. Đến nay, số lượng luật được đề xuất không tính theo đầu Bộ mà tính theo đầu các cục, tổng cục thuộc Bộ, ngày càng nhiều luật, mỗi luật ngày càng dài.

Tôi có dịp làm việc với nhiều chuyên gia Trung quốc đang làm tư vấn cho Ngân hàng Thế giới, họ nói rằng số lượng luật của Việt Nam lớn hơn của Trung Quốc khá nhiều, mà luật nào cũng ngày càng dài hơn. Tôi cũng chỉ "ầm ừ" cho qua chuyện.

Tôi cũng đã nhiều lần trình bày khuyến nghị : (1) Quốc hội chỉ nên giao cho Chính phủ dự thảo để trình Quốc hội các luật sửa đổi, bổ sung một số điều của một luật nào đó, vì khi triển khai thấy vướng mắc thì đề nghị sửa vài điều ; (2) Quốc hội phải tổ chức đấu thầu để lựa chọn các nhóm chuyên gia xây dựng các luật mới hoặc luật nào đó sửa đổi, nhằm bảo đảm chất lượng chuyên môn, tính độc lập và khách quan ; (3) Chuẩn bị thật kỹ, trong đó có công đoạn lấy ý kiến các bên liên quan trong hình thành hoặc điều chỉnh chính sách, các đối tượng lấy ý kiến phải không có lợi ích liên quan đến luật đó, lấy ý kiến chi tiết đối với các đối tượng có thể chịu thiệt hại do luật đó gây ra, và phải xây dựng các tiêu chí cụ thể về việc tiếp thu ý kiến.

Sự thực, Việt Nam chưa định hình triết lý nào để xây dựng hệ thống luật pháp, ví dụ như áp dụng hệ thống "dân luật" (Civil law) hay hệ thống "thông luật" (Common law), hay tạo dựng một triết lý riêng nào đó cho hệ thống pháp luật của Việt Nam. Nhìn tổng quan, chỉ thấy thiếu khung pháp lý ở đâu để điều chỉnh các hành vi trong hoạt động của con người thì phải xây dựng một luật ở đó. Khi cảm thấy chắc chắn thì đưa vào luật, khi chưa chắc thì luật chỉ đóng vai trò khung hình thức, còn mọi nội dung thì giao cho Chính phủ, Bộ và Chính quyền địa phương ban hành các văn bản dưới luật để quy định về nội dung. Mặt khác, kể từ 2016, hình thức "án lệ" cũng được hệ thống tư pháp (Chánh án tòa án nhân dân tối cao) ban hành để áp dụng chung trong hệ thống tòa án.

Từ những thông tin trên có thể thấy hệ thống luật pháp của Việt Nam quá lớn, quá nhiều loại văn bản ; tác động của hệ thống hành chính vào xây dựng pháp luật chiếm tỷ trọng rất cao, thiếu tính hệ thống và nhất quán. Đây chính là nguyên nhân tạo nên ngữ cảnh còn nhiều khoảng trống, nhiều khoảng chồng chéo, nhiều xung đột pháp luật, gây khó khăn trong thực thi luật pháp.

Đối với hệ thống pháp luật đất đai, khi cảm nhận thấy các quy định tại Nghị định có vẻ "êm" sau một thời gian triển khai thì đưa vào văn bản luật trong kỳ sửa đổi luật lần sau (10 năm sửa đổi một lần), trong khi các nghị định hướng dẫn thi hành luật lại cứ thế mà "phình" rộng thêm. Điều quan trọng nhất là không xác định rõ nội dung nào phải đưa vào luật, nội dung nào thuộc các nghị định, nội dung nào thuộc các thông tư, và nội dung nào phân thẩm quyền quy định cho các chính quyền địa phương. Mặt khác, kỹ thuật viết luật như thế nào cho chặt chẽ, ngắn gọn, nhưng dễ hiểu cũng chưa đảm bảo.

Cách xây dựng pháp luật như vậy thể hiện tính thiếu chuyên nghiệp, không phù hợp với khoa học pháp lý. Đúng vậy, các luật chuyên ngành đều do các nhà kỹ thuật chưa được đào tạo về khoa học pháp lý xây dựng. Văn bản luật dài dòng, nhiều câu thừa, người dân khó hiểu, thậm chí xuất hiện các xung đột pháp luật ngay trong một văn bản luật hay giữa luật với nghị định hay thông tư".

Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi (2022) không "sửa đổi" những vấn đề mà bộ luật hiện hành gặp phải. Câu hỏi đặt ra là làm cách nào để Quốc hội Việt Nam thực hiện đuợc những điều mà Giáo sư Đặng Hùng Võ và nhiều trí thức khác đã nói trong suốt một thời gian dài. 

Bên cạnh đó, ngôn ngữ diễn đạt của văn bản Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi cũng là một vấn đề. Thông lệ của ngôn ngữ luật phương Tây là ngắn gọn, chính xác, dùng câu chủ động, tránh sử dụng câu bị động, để tránh phát sinh nhiều cách diễn giải. Dự thảo Luật này sử dụng trên 1000 lần cách diễn đạt bị động (được/ bị), có các quy định mâu thuẫn lẫn nhau và mâu thuẫn với luật khác, mâu thuẫn với cả nghị quyết của Đảng cầm quyền. RFA đặt câu hỏi với Giáo sư Đặng Hùng Võ, người đang giúp Ngân hàng Thế giới biên soạn bản khuyến nghị cho Chính phủ Việt Nam về sửa đổi Luật Đất đai, về hiện tượng này. Câu hỏi đặt ra là liệu có thể phán đoán rằng có "nhóm lợi ích" bất động sản tác động đến việc soạn luật hay không ? Giáo sư Đặng Hùng Võ phân tích :

"Đánh giá mà câu hỏi nêu ra là hoàn toàn đúng. Trong ngôn ngữ sinh hoạt hàng ngày, người phương Tây thích dùng thể bị động, thế nhưng ngôn ngữ pháp luật của họ lại gần như không sử dụng thể bị động nhằm đảm bảo tính đơn nghĩa, dễ hiểu. Ngược lại, ngôn ngữ tiếng Việt hàng ngày cũng không mấy khi sử dụng thể bị động, tiếng Việt trong sáng chỉ dùng thể chủ động. Thế nhưng trong nhiều luật ở Việt Nam lại hay dùng thể bị động, nhất là Luật Đất đai 2013 và Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi. 

Tôi cho rằng, lý do của cách sử dụng câu ở thể bị động cũng có thể chỉ là thói quen viết lách của người viết Dự thảo Luật, nói rộng hơn thì chắc chỉ là vụng đường viết văn bản quy phạm pháp luật. Tôi suy luận rằng chắc không phải với ý đồ tạo ra bức tranh pháp luật kiểu "chạng vạng" cho dễ bề "biến báo" khi áp dụng.

Như trên tôi đã nói, hoạt động vận động chính sách vẫn có ở Việt Nam. Tôi cũng đang chịu trách nhiệm viết bản khuyến nghị của Nhóm Ngân hàng Thế giới về sửa đổi Luật Đất đai cho Việt Nam. Vận động chính sách hướng tới những điều tốt đẹp hơn là cần thiết. Bên cạnh đó, tôi cũng nghe dư luận xì xào về những vận động chính sách của các đại gia kinh doanh bất động sản. Biết vậy thôi, chứ làm gì bây giờ ? chỉ làm mọi khuyến nghị để hy vọng sẽ có một Luật Đất đai vì đất nước Việt Nam phát triển và một phần của lợi ích phát triển thuộc về những hoàn cảnh dễ bị tổn thương.

Điều cần xem xét là làm gì khi vẫn tồn tại các khoảng trống trong Luật Đất đai và các khoảng chồng chéo, xung đột với luật khác có liên quan. Bộ Tài nguyên và môi trường đã có Báo cáo về tình hình chồng chéo pháp luật, nhưng chưa thấy đưa ra các giải pháp cụ thể như phải sửa đổi các luật nào, ban hành Luật thuế tài sản ra sao !

Cuối cùng, điều buồn nhất là Nghị quyết 18-NQ/TW đã xác định nhiều định hướng chính sách đất đai mang tính cải cách rất mạnh. Thế nhưng, Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi chưa hoàn thành được nhiệm vụ luật hóa Nghị quyết quan trọng này để tạo khung pháp luật cải cách trong Luật Đất đai sửa đổi".

RFA xin trân trọng cảm ơn Giáo sư Đặng Hùng Võ đã chia sẻ với độc giả của chúng tôi những phân tích của mình về Dự thảo Luật Đất đai, về tình hình xây dựng luật pháp và những vấn đề về thể chế, cơ chế liên quan ở Việt Nam. 

Nguồn : RFA, 12/12/2022

**********************

Đọc thêm :

Đánh thuế đất bỏ hoang có chặn được nạn đầu cơ ?

Bộ Tài nguyên và môi trường Việt Nam đang soạn thảo quy định tính thuế đánh vào người có đất nhưng bỏ hoang. Bộ trưởng Tài nguyên và môi trường Trần Hồng Hà cho biết thông tin vừa nêu khi trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội về dự án Luật Đất đai sửa đổi mới đây.

Hình minh hoạ. Các tòa nhà đang được xây dựng làm khu dân cư và văn phòng ở Hà Nội năm 2013. AFP.

Cụ thể, Bộ Tài nguyên và môi trường cho biết sẽ phối hợp với các Bộ ngành để xây dựng nguyên tắc đánh thuế với người quản lý, sử dụng nhiều đất đai hơn so với hạn mức ; trường hợp để hoang hóa đất đai.

Tính thuế người bỏ hoang đất có khả thi ? Có chống được đầu cơ đất ? Liệu có nảy sinh tiêu cực khi tính toán như thế nào là bỏ hoang ?

Giáo sư Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và môi trường từ năm 2002 đến năm 2007, khi trả lời RFA hôm 12/12, cho rằng :

"Sự thật đất bỏ hoang cũng không khó đánh giá, nhưng đối với đất nông nghiệp thì cần phải có tiêu chí khác đối với đất phi nông nghiệp. Bởi vì đất nông nghiệp có thể bỏ hoang đất một hai năm để đất phục hồi độ màu mỡ. Cần phải tính rõ đất bỏ hoang đối với đất nông nghiệp thì phải như thế nào ? Nhưng đối với đất phi nông nghiệp thì không khó, nếu các dự án được giao bị treo thì luật hiện hành đã có quy định, cứ sau 24 tháng mà không đúng tiến độ sử dụng đất thì cho kéo dài 24 tháng nữa, nếu vẫn treo hoặc sử dụng không đúng tiến độ thì sẽ bị thu hồi".

Ngoài ra theo Giáo sư Đặng Hùng Võ, Nghị quyết 18 của Ban chấp hành Trung ương Đảng cộng sản Việt Nam đã có quy định sẽ dùng cách đánh thuế cao hơn để buộc người đang sử dụng đất phải tự giải quyết việc để treo dự án. Liên quan đất hộ gia đình, ông Võ nói :

"Đối với trường hợp bình thường của người dân, nếu đất của người ta chưa có tiền để xây, để đầu tư, thì chắc là khó có thể đưa ra được một tiêu chí về đất bỏ hoang. Bởi vì họ không có dự án và họ cũng có thể nói là họ chưa có tiền, thế thì năm nay làm được cái móng chẳng hạn… rồi hai năm sau mới có thể làm được tầng một… thì điều đó cũng phù hợp với chính sách đất đai cho nhóm người dễ bị tổn thương".

Việc tăng thuế với người có quyền sử dụng nhiều diện tích đất, nhiều nhà ở, đầu cơ đất, chậm sử dụng đất, bỏ đất hoang, đã được Ban Chấp hành Trung ương Đảng cộng sản Việt Nam nêu từ tháng 6/2022 trong Nghị quyết 18.

Gần đây, tình trạng đất đã được phê duyệt dự án nhưng bị bỏ hoang nhiều năm gây lãng phí tài nguyên, thất thoát ngân sách. Do đó Chính phủ Việt Nam muốn dùng chính sách thuế tăng cao đánh vào đất bỏ hoang, nhằm chống việc đầu cơ đất đai.

Tình trạng đất đã được phê duyệt dự án nhưng bị bỏ hoang nhiều năm gây lãng phí tài nguyên, thất thoát ngân sách.

Đầu cơ đất đai được cho là việc một người hay tổ chức nào đó mua vào một số lượng lớn quyền sử dụng đất, để tích trữ và bán ra khi có sự chênh lệch về giá. Do đất đai có hạn, đầu cơ gây ra sự khan hiếm giả đẩy giá đất tăng cao gây ảnh hưởng nền kinh tế.

Tuy nhiên Tiến sĩ Nguyễn Quang A - Nguyên Viện trưởng Viện Nghiên cứu Phát triển IDS ở Hà Nội, đã tự giải thể, hôm 12/12 lại cho rằng vấn đề là do thuế tài sản quá thấp, nếu chỉ tăng thuế đất bỏ hoang sẽ không giải quyết được vấn đề :

"Thực sự thuế tài sản là một loại thuế mà Việt Nam chưa quen lắm, tuy Việt Nam có thuế đất cũng là một dạng thuế tài sản, nhưng thuế đó thu hàng năm tương đối ít. Cho nên nó không làm cho người ta lo chuyện sử dụng đất như thế nào để cho hợp lý. Nếu chỉ đánh thuế riêng cho đất bỏ hoang thì tôi nghĩ sẽ khó, nó phải là một cái chung về thuế tài sản thì hay hơn. Chứ còn thế nào là bỏ hoàng thì nó lại là một chuyện có thể tạo điều kiện cho cơ quan nhà nước hành xử tùy tiện. Chẳng hạn sáu tháng chưa làm thì có thể coi là bỏ hoang hay không ? Hay là mấy năm ?".

Theo Tiến sĩ Nguyễn Quang A, việc đánh thuế đất bỏ hoang có thể làm phát sinh tiêu cực, có thể có sự phân biệt khi đánh giá như thế nào là đất bỏ hoang. Ông A cho rằng, nếu mà tính thuế tài sản tương đối cao lên, thì không chỉ những người bỏ hoang, mà kể cả những người đầu cơ về bất động sản sẽ gặp vấn đề và sẽ phải tính toán hợp lý cho đất đó. Nếu không theo ông A, thuế đất bỏ hoang sẽ là cơ hội để cơ quan có thẩm quyền tùy tiện đánh giá, đó là điều không hay.

Còn Chuyên gia kinh tế Bùi Kiến Thành khi trả lời RFA hôm 12/12 thì cho rằng, cái gốc của vấn đề là quyền sở hữu đất tại Việt Nam :

"Đây là vấn đề lớn chứ không phải vấn đề nhỏ như là coi lại đất nào bỏ hoang, không bỏ hoang… Phải coi lại Luật đất đai của Việt Nam, cơ bản quyền sử dụng đất là của nhân dân, chứ không phải của nhân dân mà nhà nước quản lý, cái đó thật ra là ép nhân dân. Vì đất của người dân anh quản lý thì đâu có quyền sở hữu. Không có luật nào trên thế giới cho người quản lý trở thành người sở hữu hay người có quyền sử dụng một cách tuyệt đối. Trong khi ở Việt Nam, nhà nước quản lý nhưng nhà nước lại có quyền sử dụng tuyệt đối. Về cơ bản, quyền về đất đai ở đất nước này không phù hợp, cho nên vừa rồi Quốc Hội có bàn về vấn đề sửa chữa Luật đất đai, nhưng chưa làm đến nơi đến chốn".

Luật Đất đai nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 quy định rõ, đất đai là sở hữu toàn dân. Tuy nhiên người dân thực chất không có quyền sở hữu, mà khi mua đất hay đất do ông bà cha mẹ để lại thì sẽ được nhà nước cấp cho giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và môi trường - Giáo sư Đặng Hùng Võ cho rằng, chấp nhận chế độ sở hữu đất đai toàn dân hay cho tư nhân sở hữu đất đai cũng đều được, vì đó chỉ là một thuật ngữ. Tuy nhiên theo ông Võ, điều quan trọng là luật phải quy định rõ, Nhà nước quyền đến đâu, được làm gì, người giữ đất được có những quyền nào và được làm gì...

Nguồn : RFA, 12/12/2022