Một quốc gia không giáp biển đang giúp mang lại cho các quốc gia khác một lựa chọn thuận tiện trên biển.
Một trại du lịch trên hồ Khovsgol trên núi phía bắc Mông Cổ vào ngày 9/7/2000. Stephen Shaver/AFP
Mông Cổ là quốc gia không giáp biển lớn thứ hai thế giới. Tuy nhiên, trên giấy tờ, nước này có đến hơn 3.000 con tàu. Đất nước Bắc Á này đã thành lập một cơ quan đăng ký tàu biển, mà giống như cơ quan của các quốc gia khác, chuyên lợi dụng các quy tắc sơ sài của ngành vận tải biển, nay trở thành lựa chọn ưa thích của một nhóm chủ tàu đáng ngờ.
Những thập niên sau năm 1920 – thời điểm mà một số công ty Mỹ bắt đầu treo cờ Panama trên tàu của mình để có thể phục vụ rượu cho hành khách – là giai đoạn mà các cường quốc hàng hải tầm trung như Panama, Liberia, và Quần đảo Marshall thiết lập khái niệm "cờ thuận tiện" (flag of convenience), cho phép các công ty vận tải từ bất kỳ quốc gia nào đăng ký tàu của họ tại các nước này. Các quốc gia cho phép cờ thuận tiện sẽ thu được lợi nhuận, trong khi các công ty vận tải có thể né tránh các quy tắc và quy định phiền phức của đất nước họ. Ngày nay, Panama, Liberia, và Quần đảo Marshall là ba quốc gia vận tải biển hàng đầu thế giới tính theo trọng tải toàn phần.
Giờ đây, Mông Cổ đang thu hút nhiều khách hàng, đặc biệt là các công ty vận tải hàng hóa Nga bị trừng phạt. Trong ngành vận tải biển, Mông Cổ là một trong những quốc gia cho phép cờ thuận tiện khét tiếng nhất, và dường như nước này đang sử dụng "thành tích" của mình để phá hoại các biện pháp trừng phạt quốc tế. Nhưng ngay cả hành vi tồi tệ của Mông Cổ cũng sẽ không đặt dấu chấm hết cho những chiêu trò của giới vận tải biển. Trái lại, nó còn có khả năng gây ra tai nạn hàng hải chết người.
Trong bài báo xuất bản vào tháng 7/2004, tờ Maritime Executive viết, "Căn phòng có một tấm biển ghi ‘Cục Quản lý Hàng hải’ dán trên cánh cửa, bên trong là vài máy tính, máy fax, mô hình tàu trang trí, và hai công chức làm việc cho ‘Cơ quan Đăng ký Tàu Mông Cổ.’"
Phóng viên Maritime Executive đã vô cùng bối rối trước việc Mông Cổ xuất hiện trong cộng đồng cờ thuận tiện. Bởi nước này là quốc gia không giáp biển lớn thứ hai thế giới, một quốc gia với dân cư thưa thớt chỉ 3,2 triệu người, nổi tiếng vì có số ngựa còn lớn hơn số người, và tất nhiên còn nhờ nhà cai trị nổi tiếng thời trung cổ – Thành Cát Tư Hãn. "Một người Mông Cổ không có ngựa giống như một con chim không có cánh", như lời câu ngạn ngữ địa phương.
Cơ quan đăng ký tàu mới của Mông Cổ, mà Maritime Executive đã phát hiện trong chuyến thăm năm 2004, thuộc sở hữu của một công ty Singapore vốn đã điều hành cơ quan đăng ký vận tải biển của Campuchia suốt nhiều năm, và cơ quan của Campuchia này cũng đã cho nhiều tàu Triều Tiên mượn cờ của mình. Một năm trước, tàu chở hàng Sosun của Triều Tiên đã bị chặn trong lúc mang theo 15 tên lửa Scud, đầu đạn thông thường, và thuốc phóng tên lửa khi đang di chuyển với cờ Campuchia. Khi Campuchia cải tổ cơ quan đăng ký tàu của mình, và cùng lúc đó, Nhật Bản áp dụng các biện pháp kiểm tra nghiêm ngặt hơn đối với các tàu treo cờ Triều Tiên, số lượng tàu treo cờ Mông Cổ đã tăng gấp năm lần.
Đó là một khởi đầu bất thường đối với một quốc gia mong muốn tận dụng quá trình toàn cầu hóa đang tăng tốc nhanh chóng và thành phần không thể thiếu của nó, vận tải biển toàn cầu. "Mông Cổ đang cho đăng ký bất cứ thứ gì có thể nổi trên mặt nước và có thể trả phí", Maritime Executive kết luận.
Và mọi chuyện cứ thế tiếp diễn. Dù quốc gia có truyền thống du mục này đã bắt đầu chuyển đổi kinh tế để trở thành nhà xuất khẩu khoáng sản lớn, họ vẫn tiếp tục thu hút các công ty vận tải biển muốn né tránh quy định hàng hải bằng cơ quan đăng ký tàu lỏng lẻo của mình. Neil Roberts, người đứng đầu bộ phận hàng hải và hàng không tại Lloyd’s Market Association, nói với Foreign Policy : "Cơ quan Đăng ký Tàu Mông Cổ dường như là lựa chọn cuối cùng. Các nhà bảo hiểm tàu biển rất thận trọng, thậm chí không thích cơ quan này, cũng như các quốc gia cho phép treo cờ thuận tiện".
Cơ quan Đăng ký Tàu Mông Cổ – được quản lý bởi một công ty vì lợi nhuận – thậm chí còn không nằm ở Mông Cổ, mà có địa chỉ ở Singapore. Các tiêu chuẩn của cơ quan này kém đến mức nó đã nhận bảy cảnh báo trong Bảng Đánh giá hoạt động của Các quốc gia cho phép gắn cờ vận tải biển năm 2022-2023 của Tổ chức Vận tải biển Quốc tế. Panama, Liberia, và Quần đảo Marshall không nhận cảnh báo nào. Trong báo cáo thường niên gần đây nhất của mình, Tokyo MOU – một tổ chức đa phương giám sát an toàn hàng hải – đã đưa Mông Cổ, cùng với Togo, Sierra Leone, và Dominica vào danh sách đen.
Nhưng tiền bảo hiểm của các nhà bảo lãnh phương Tây dường như không mấy quan trọng đối với những công ty vận tải bị thu hút bởi Cơ quan Đăng ký Tàu Mông Cổ. "Tính đến hôm nay, Cơ quan Đăng ký Tàu Mông Cổ đã cho đăng ký khoảng 3.000 tàu, với khoảng 500 tàu đăng ký thường xuyên. Dù Mông Cổ là một quốc gia không giáp biển, nhưng tổng trọng tải và số lượng tàu đăng ký treo cờ Mông Cổ còn nhiều hơn so với một số quốc gia giáp biển", cơ quan này tự hào giải thích trên trang web của mình.
Trong những tháng gần đây, Cơ quan Đăng ký Tàu Mông Cổ đã có thêm một loạt tàu mới. Công ty điều hành tàu biển có trụ sở tại Mumbai, Gatik Ship Management, đã bị Liên bang Saint Kitts và Nevis – một quốc gia cho phép treo cờ thuận tiện – hủy đăng ký treo cờ của 36 tàu, sau khi có thông tin cho rằng Gatik đang sử dụng chúng để vận chuyển dầu bị trừng phạt của Nga. Nhưng không hề gì, Gatik đã nhanh chóng đăng ký ít nhất bốn trong số 36 tàu, gồm hai chiếc tên là Horai và Mercury, ở Mông Cổ, theo báo cáo của Lloyd’s List Intelligence. (Các tàu vi phạm lệnh trừng phạt khác của Gatik hiện đã được đăng ký tại cơ quan của Cộng hòa Gabon, có trụ sở tại Các Tiểu vương quốc Ả rập Thống nhất.)
Michelle Bockmann, nhà phân tích của Lloyd’s List Intelligence, người đầu tiên báo cáo về các vụ chuyển nơi đăng ký tàu, nói với tôi, "Khi đăng ký các tàu của mình với Mông Cổ, Gatik thực sự đã xuống đến đáy. Nhưng họ cũng đang gửi một tín hiệu vô cùng khiêu khích tới giới vận tải biển. Về cơ bản, họ đang nói, ‘Các vị không cung cấp bảo hiểm cho chúng tôi, không gắn cờ cho chúng tôi, nhưng các vị làm được gì ? Dù sao chúng tôi cũng sẽ làm theo cách mình muốn’".
Các tàu của Mông Cổ – cả tàu đã đăng ký lâu năm lẫn tàu mới đăng ký – đều cực kỳ bận rộn. Khi tôi kiểm tra vị trí của chúng vào những ngày cuối tháng 5, tàu Horai đang ở Biển Bắc, trên hành trình từ cảng Primorsk của Nga đến Maceio, Brazil. Trước đây có tên là Lisca Bianca M và treo cờ Ý, Horai đã được Gatik mua vào đầu năm nay. Trong khi đó, tàu Mercury đã khởi hành từ Primorsk và đang tiến đến Kênh đào Suez. Một tàu chở dầu khác, Irbis, đã lên đường từ Santos, Brazil, hiện đang ở ngoài khơi bờ biển Anh và đi theo hướng bắc.
Các biện pháp trừng phạt chống lại Nga càng kéo dài, cơ quan đăng ký tàu của Mông Cổ sẽ càng bận rộn hơn. Dù các quốc gia cho phép treo cờ thuận tiện có uy tín như Panama và Liberia có thể không ủng hộ các biện pháp trừng phạt Nga, nhưng cơ quan đăng ký tàu của họ sẽ không dám tham gia vào các hoạt động quá rủi ro đối với các công ty bảo hiểm phương Tây và có thể khiến họ bị phạt bởi Văn phòng Kiểm soát Tài sản Nước ngoài thuộc Bộ Tài chính Mỹ, cơ quan quản lý các biện pháp trừng phạt của Mỹ.
Ngược lại, một quốc gia có uy tín bị xếp vào hàng thấp nhất như Mông Cổ sẽ không bận tâm đến việc xây dựng danh tiếng hoặc các mối quan hệ trong giới vận tải biển – cụ thể là vì nước này không có ngành vận tải biển. Thay vào đó, cơ quan đăng ký của họ chỉ đơn thuần là một công cụ tạo ra tiền mặt, và các tàu hiện được đăng ký thông qua cơ quan này vẫn có thể được bảo hiểm hàng hóa bởi một công ty nhà nước của Nga. Bockmann nói, "Nếu người ta phát hiện một lỗ hổng trong quy định, nhiều công ty vận tải sẽ sẵn sàng nhảy vào. Có rất nhiều cách để trốn tránh các quy tắc hàng hải quốc tế".
Sự tồn tại của các quốc gia cho phép treo cờ thuận tiện mang ý nghĩa vượt xa việc thực thi các biện pháp trừng phạt. Theo Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển, phải có "mối liên hệ thực sự" giữa chủ tàu và cờ tàu. Ví dụ, một chủ tàu Mỹ nên treo cờ Mỹ trên tàu của mình. Nhưng vì thế giới đang thiếu một ‘cảnh sát hàng hải’ – Tổ chức Hàng hải Quốc tế hiện không có quyền hành pháp – nên việc coi thường Công ước Liên Hợp Quốc đã trở nên phổ biến. Ngày nay, ước tính gần ba phần tư đội tàu buôn của thế giới đang ra khơi dưới những lá cờ thuận tiện. Các quốc gia cho phép treo cờ thuận tiện hầu hết là các nền kinh tế mới nổi (và gồm cả hai quốc gia thành viên EU : Cyprus và Malta), và nhiều nước trong số này được cho là sẽ thoái thác trách nhiệm trong các tai nạn và các cuộc khủng hoảng khác.
Lượng ammonium gây ra vụ nổ kinh hoàng ở Beirut ba năm trước đã được vận chuyển trên một con tàu Nga nhưng treo cờ Moldova, một quốc gia cho phép treo cờ thuận tiện. Chủ tàu gặp rắc rối nên đã bỏ mặc con tàu ở Beirut, còn Moldova chọn không hành động. Cuối cùng, các nhà chức trách Lebanon phải loại bỏ hơn 3.000 tấn ammonium nitrate trên tàu vì sợ chúng sẽ chìm cùng con tàu và gây ra thảm họa chết người. Sau đó, các nhà chức trách Lebanon dường như đã quên mất lượng chất nổ chết người mà họ đang nắm giữ – và nó đã phát nổ.
Các con tàu ọp ẹp đang chở dầu và các hóa chất nguy hiểm khác của Nga dưới cờ Mông Cổ cũng là những mối nguy nổi trên mặt nước. "Chúng là những tai nạn đang chực chờ xảy ra", Bockmann nói. "Cơ hội duy nhất để đảm bảo tuân thủ các quy định hàng hải là các quốc gia phải tiến hành kiểm tra ngay khi các tàu này cập cảng".
Nhưng người Nga không có động cơ để kiểm tra các con tàu này, bà nhận xét. Thay vào đó, các con tàu này sẽ đi vào các đại dương trên thế giới. Nếu chúng bị hỏng hóc hoặc gặp tai nạn, như trường hợp tàu chở dầu Pablo treo cờ Gabon vi phạm lệnh trừng phạt hồi tháng 4, Cơ quan Đăng ký Tàu Mông Cổ (với số lượng nhân viên từ 11 đến 50 người) sẽ khó có thể hoàn thành nghĩa vụ của quốc gia cho treo cờ. Khi đó, các nước thuộc bên thứ ba sẽ phải giúp đỡ. Thành Cát Tư Hãn sẽ nghĩ gì trước "danh tiếng quốc tế" hiện tại của đất nước ông ?
Elisabeth Braw
Nguyên tác : "Mongolia’s Paper Fleet Is Helping Russia Dodge Sanctions", Foreign Policy, 01/06/2023
Nguyễn Thị Kim Phụng biên dịch
Nguồn : Nghiên cứu quốc tế, 07/06/2023
Elisabeth Braw là chuyên gia bình luận của Foreign Policy và là thành viên của Viện Doanh nghiệp Mỹ, nơi bà tập trung vào việc đối phó với những thách thức an ninh quốc gia mới nổi, chẳng hạn như các mối đe dọa hỗn hợp và vùng xám. Bà cũng là thành viên của Ủy ban Phòng bị Quốc gia của Anh.