Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) có số thành viên chia đều giữa Đông Nam Á hải đảo và Đông Nam Á lục địa. Dẫu vậy, chiến lược của ASEAN bấy lâu chỉ là hướng về biển. Bốn trong năm thành viên đầu tiên là các quốc gia biển. Tổ chức này vốn cũng được thành lập nhằm ổn định các bờ biển của một tuyến đường hàng hải quan trọng nhằm ngăn các nước bị cuốn vào chiến trường Chiến tranh Lạnh trên Đông Nam Á lục địa.
Một chiếc thuyền đánh cá trên sông Mê Kông ở ngoại ô Phnom Penh, Campuchia. Ảnh: AFP
Việc ASEAN mở rộng thêm các thành viên lục địa sau Chiến tranh Lạnh đã không chuyển hướng chiến lược hướng về biển của tổ chức này. ASEAN dành rất nhiều thời gian nói về Biển Đông bởi lẽ đây là một chủ đề quan trọng, không chỉ đối với khu vực, mà còn đối với cả thế giới. Song, tổ chức này hầu như chưa bao giờ động đến vấn đề Mê Kông, mặc cho thực tế con sông này chảy qua một nửa số thành viên của ASEAN.
Các diễn đàn và tổ chức về Mê Kông nhìn chung không liên quan đến ASEAN. Các thành viên hải đảo của ASEAN có rất ít, thậm chí là không có, hứng thú gì với tiến trình của chúng và nhìn chung không tham gia. Các nước lục địa thỉnh thoảng tìm cách lôi kéo phần còn lại của ASEAN vào các vấn đề Mê Kông nhưng chỉ nhận lại lời khách sáo. Đây là một thất bại nguy hiểm trong tư duy chiến lược của các nước ASEAN hải đảo. Họ cần phải vứt bỏ cách tiếp cận hạn hẹp mang tính vụ lợi nhất thời đối với các vấn đề Mê Kông và cần phải xem Đông Nam Á như một sân khấu chiến lược thống nhất.
Dòng Mê Kông kết nối Đông Nam Á với lục địa Châu Á. Con sông giúp tạo ra sợi dây liên kết giữa các quốc gia Đông Nam Á lục địa vốn dĩ khác biệt về văn hóa và chính trị, và giúp phân biệt họ với lục địa Châu Á rộng lớn, vô định. "Đông Nam Á lục địa" do đó có thể được gọi là "Đông Nam Á Mê Kông". Con sông cũng đổ ra Biển Đông, kết nối khu vực lục địa với khu vực hải đảo của Đông Nam Á. Sự phân tách biển và đất liền chỉ mang tính nhân tạo và không bền vững.
Một trong những chức năng chính của ASEAN là giúp các nước Đông Nam Á giữ vững độc lập trong bối cảnh đấu tranh của các cường quốc, một thực tế không thể chối bỏ của khu vực. ASEAN thực hiện những điều này : Thứ nhất, điều hòa quan hệ giữa các thành viên để giảm thiểu khả năng các cường quốc lợi dụng các vấn đề khu vực nhằm phục vụ lợi ích của họ. Thứ hai, quan trọng hơn, là đảm bảo cân bằng giữa các cường quốc, vì các nước nhỏ chỉ có thể giữ được sự tự chủ bằng cách luồn lách qua kẽ hở trong quan hệ giữa các cường quốc.
‘Cân bằng’ không nên được hiểu chỉ là giữa Mỹ và Trung Quốc. Mối quan hệ đó là một thực tiễn chủ yếu. Nhưng quan hệ Mỹ-Trung không phải là toàn bộ thực tiễn. ‘Cân bằng’ mà các nước ASEAN tìm kiếm chính là một lớp quan hệ đa hướng và đa cực trùm lên mối quan hệ Mỹ -Trung, bao gồm tất cả các bên có lợi ích ở Đông Nam Á. Quan trọng nhất trong số đó là Nhật Bản, Ấn Độ, Australia, Hàn Quốc, Nga và một số nước Châu Âu.
Trung Quốc và Mỹ dĩ nhiên thuộc về một nhóm khác hoàn toàn khác so với các nước này. Nhưng một cân bằng đa hướng, đa cực giúp tối đa hóa không gian hoạt động cho các nước nhỏ hơn so với một trật tự lưỡng cực chật chội, bất kể các cực có to nhỏ khác nhau. Các diễn đàn do ASEAN lãnh đạo như Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF), Hội nghị Thượng đỉnh Đông Á và Hội nghị Bộ trưởng Quốc phòng ASEAN Mở rộng, giúp thúc đẩy dạng cân bằng này vì chúng mang lại cho các nước ngoài Đông Nam Á một cơ hội tốt để duy trì hiện diện trong khu vực.
ASEAN đã làm tốt trên biển hơn trên đất liền. Tình hình ở Biển Đông vẫn ở thế kiềm chân nhau. Trung Quốc vẫn ra các tuyên bố chủ quyền vô lý không đếm xỉa đến luật pháp quốc tế. Cảnh sát Biển và Hải quân Trung Quốc vẫn thường cư xử hung hăng. Nhưng Trung Quốc không ngăn cản được Mỹ và các đồng minh cũng như đối tác của Mỹ hoạt động, đi qua, và bay qua Biển Đông nhằm hỗ trợ một trật tự dựa trên luật lệ. Việc triển khai gần đây của hai tàu sân bay Mỹ là lời nhắc nhở thẳng thừng rằng Trung Quốc không thể cản họ nếu không tiến đến chiến tranh. Ngày càng có nhiều nước trên thế giới bày tỏ quan ngại về hành vi của Trung Quốc. Biển Đông giờ đây là một mối bận tâm toàn cầu và không một bên tuyên bố chủ quyền nào trong ASEAN có thể bị cô lập và bị ép buộc phải từ bỏ yêu sách của mình.
Đó không hoàn toàn là nhờ nỗ lực của ASEAN. Nhưng việc ASEAN duy trì được đồng thuận chính thức tối thiểu về Biển Đông, bác bỏ ý tưởng nguy hiểm rằng vấn đề này chỉ liên quan đến lợi ích của các nước giáp biển, và chống lại việc Trung Quốc gây áp lực để vấn đề không được đem ra thảo luận tại các diễn đàn do ASEAN lãnh đạo, rõ ràng đã góp phần tạo nên kết quả này. Thế bế tắc chiến lược hiện tại ở Biển Đông không lý tưởng, nhưng đủ tốt.
Khía cạnh địa chính trị của lưu vực sông Mê Kông
Trái lại, địa chính trị của lưu vực Mê Kông hầu như bất lợi cho các nước ASEAN ven sông. Quyền kiểm soát thượng nguồn Mê Kông của Bắc Kinh và một chuỗi các đập nước này đã hoặc đang xây dựng giúp Trung Quốc có lợi thế quan trọng. Đáng lẽ vấn đề này phải được cả ASEAN chú ý. Nếu Trung Quốc nắm thóp được một nửa các nước ASEAN, ‘vai trò trung tâm’ của ASEAN – vốn luôn bị hoài nghi – sẽ bị đặt ở tình thế nguy hiểm. Các diễn đàn và tổ chức về Mê Kông không thúc đẩy dạng cân bằng đa hướng đa cực như ở các diễn đàn do ASEAN lãnh đạo. Và vẫn chưa rõ cách họ điều tiết quan hệ giữa các nước ASEAN ven sông, những nước sở hữu các con đập trên Mê Kông vốn cũng gây nguy hiểm cho các nước khác không kém các con đập của Trung Quốc.
Hầu hết các tổ chức về Mê Kông lướt qua vấn đề địa chính trị chủ yếu : quản trị nước. Vấn đề này tác động đến hàng loạt các chủ đề quan trọng khác, như an ninh lương thực. Ủy hội Sông Mê Kông (MRC) nhắm vào vấn đề quản trị nước nhưng Trung Quốc lại không phải thành viên, và ủy hội gần như hữu danh vô thực. Cộng đồng quốc tế cũng không biết nhiều về vấn đề lưu vực Mê Kông, ngoại trừ một nhóm nhỏ các chuyên gia, những người hầu như chỉ thảo luận với nhau.
Diễn đàn liên quan đến Mê Kông có hoạt động năng nổ nhất, Sáng kiến Hợp tác Lan Thương – Mê Kông (LMC) lại do Trung Quốc dẫn dắt, lại bị Trung Quốc chi phối. Bắc Kinh dùng LMC và Hành lang Thương mại Đất liền-Biển Quốc tế Mới, một phần của Sáng kiến Vành đai và Con đường, để kết nối miền tây Trung Quốc với ASEAN. Điều này có thể rất có lợi cho ASEAN nếu nó được tiến hành trong bối cảnh cân bằng chiến lược và một khuôn khổ luật lệ quốc tế cho phép các nước ASEAN lục địa giữ vững vị thế và không bị lấn át.
Hoa Kỳ, Nhật Bản, Hàn Quốc và Australia đều có lợi ích ở lưu vực Mê Kông. Ấn Độ là một thế lực lục địa kề bên. Vì hạn chế địa lý và các ưu tiên khác, các nước này chỉ can dự ở mức độ thấp hơn so với Trung Quốc. Nhưng nếu họ tổ chức các nỗ lực của mình tốt hơn, cùng nhau họ có thể tạo ra kết quả thật sự. Như ở Biển Đông, ngay cả một cân bằng đa cực bất đối xứng cũng có thể tạo ra không gian hoạt động cho ASEAN. Song ASEAN không thể mong đợi bất kì nước nào trong số này đứng lên vì họ ở lưu vực Mê Kông nếu chính ASEAN không thể đồng lòng làm vậy.
Lợi ích chiến lược chủ yếu của Mỹ, Nhật, Australia, Ấn Độ và các nước khác ở Đông Nam Á là tự do hàng hải cho các tàu dân sự và quân sự đi lại giữa Thái Bình Dương và Ấn Độ Dương. Họ có thể bảo vệ tốt lợi ích đó bằng cách tự hợp tác với nhau hoặc hành động đơn phương. Mỹ đủ khả năng để làm vậy một mình và các nước khác có thể cùng hưởng lợi. Các nước này hỗ trợ ASEAN không phải vì cần thiết mà là một chọn lựa của chính họ. Nếu một nửa ASEAN rơi vào gọng kìm của Trung Quốc, họ có thể không còn tin tưởng ASEAN nữa, và do đó sẽ chọn lựa khác đi.
Chuyện xảy ra nửa thế kỷ trước ở Eo biển Malacca là một câu chuyện cảnh giác. Năm 1971, Indonesia và Malaysia cùng tuyên bố Eo biển Malacca (và Singapore) không phải là tuyến đường biển quốc tế. Dù họ cho phép qua lại vô hại với mục đích dân sự, đây vẫn là một tuyên bố chủ quyền của các quốc gia ven biển đối với một hành lang biển quan trọng và được dùng thường xuyên. Để đáp trả, cả Hạm đội 7 của Mỹ và Hạm đội Thái Bình Dương của Liên Xô đều cho tàu chiến đến và đi qua eo biển, công khai và thẳng thừng bác bỏ tuyên bố chủ quyền của hai nước. Và nên nhớ Mỹvà Liên Xô là kẻ thù không đợi trời chung trong Chiến tranh Lạnh. Indonesia và Malaysia chỉ có thể ngồi nhìn.
Vị trí gần và diện tích lớn sẽ luôn giúp Trung Quốc có ảnh hưởng lớn lên ASEAN lục địa. Đây là một thực tế. Nhưng ASEAN không nên ngồi im chờ bị gạt ra rìa. Luôn nên làm gì đó. Một lẽ tất yếu là các nước nhỏ khi đối đầu với cácnước lớn nên tập hợp càng nhiều bạn bè càng tốt.
Có ba điều ASEAN có thể cùng hợp tác thực hiện :
Thứ nhất, đẩy nhanh giai đoạn tiếp theo của Cộng đồng Kinh tế ASEAN (AEC) và xúc tiến các cải cách kinh tế quốc gia, nhằm cải thiện và nâng tầm vai trò của Đông Nam Á như một giải pháp thay thế phần nào cho Trung Quốc trong chuỗi cung ứng toàn cầu. Về mặt địa chính trị, một AEC mạnh và các cải cách thân thiện cho kinh doanh sẽ là sợi dây giúp giữ các nước lớn ở lại khu vực. Điều đó sẽ cho phép ASEAN hưởng lợi từ vị trí gần Trung Quốc trong khi vẫn hạn chế rủi ro mất quyền tự chủ.
Thứ hai, ASEAN nên chủ động thiết lập sự mạch lạc chiến lược cho cách các Đối tác Đối thoại của mình can dự với cảĐông Nam Á hải đảo và lục địa. ASEAN nên khuyến khích họ xem Đông Nam Á là một sân khấu chính trị duy nhất. Nếu ASEAN không làm vậy, ai sẽ làm ? Để bắt đầu, tại sao không thảo luận các vấn đề địa chính trị của lưu vực sông Mê Kông cùng với vấn đề Biển Đông tại ARF, EAS, và ADMM-Cộng ?
Thứ ba, và quan trọng nhất, đồng thuận đa phương và song phương về Mê Kông cần phải được đặt trong khuôn khổ rộng lớn của luật pháp quốc tế, đặc biệt là đối với vấn đề quản trị nước. Công ước LHQ về Luật Sử dụng các Nguồn nước Quốc tế không vì Mục đích Đi lại (UN Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses) là một khung pháp lý như vậy. Song trong ASEAN, chỉ Việt Nam là thành viên. Thái độ không quan tâm thấy rõ của các nước ASEAN ven sông Mê Kông khác đối với công ước này là rất khó hiểu. Dĩ nhiên, Trung Quốc cũng không tham gia và thích giải quyết các vấn đề này theo hướng song phương hơn. ASEAN nên hỗ trợ các khung pháp lý quốc tế bao trùm, như cách họ hỗ trợ UNCLOS ở Biển Đông.
Một nghiên cứu khoa học gần đây cho thấy các đập của Trung Quốc giữ lại nước và gây hạn hán ở Việt Nam, Lào, Campuchia và Thái Lan. Dù ai đó có chấp nhận kết luận này hay không, nghiên cứu này cũng cho thấy ít nhất điều này có thể xảy ra. Sông Mê Kông tác động đến các vấn đề sống còn, đặc biệt là đối với các nền kinh tế nhỏ ở Đông Nam Á lục địa, Campuchia và Lào. Bất kể mối quan hệ hiện tại trông có tốt đẹp ra sao thì cũng thật khinh suất nếu đặt các vấn đề sống còn này hoàn toàn vào tay của một quốc gia khác.
Mười bảy quốc gia Á – Âu có sông bắt nguồn từ lãnh thổ Trung Quốc. Nhiều nước quan ngại về những nguy hiểm tiềm tàng vì Trung Quốc kiểm soát thượng nguồn. Thay vì tránh né, các nước ASEAN ven sông nên tham gia Công ước LHQ, và chủ động khuyến khích các nước này cũng như các nước đủ điều kiện khác cùng tham gia. Đây là một nhómtương hỗ tự nhiên có thể được huy động khi xảy ra tình huống khẩn cấp. Ít nhất, nỗ lực này có thể đưa vấn đề lưu vực Mê Kông ra ánh sáng soi xét của quốc tế. Không ai đáng phải chết vì khát trong bóng đêm không ai hay biết./.
Bilahari Kausikan
Nguyên tác : "Why Asean should treat the Mekong like the South China Sea", South China Morning Post, 17/07/2020.
Đỗ Đặng Nhật Huy dịch
Nguồn : Nghiên cứu quốc tế, 20/07/2020
Bilahari Kausikan là cựu Thư ký Thường trực Bộ Ngoại giao Singapore. Bài viết trích từ bài phát biểu tại Diễn đàn ASEAN về Phát triển Tiểu Vùng được tổ chức bởi Bộ Ngoại giao Việt Nam ở Hà Nội, ngày 14/07/2020.