"Quan hệ của chúng ta với Trung Quốc sẽ là cạnh tranh khi cần, hợp tác khi có thể, và đối đầu khi buộc phải".
(Our relationship with China will be competitive when it should be, collaborative when it can be, and adversarial when it must be)
Antony Blinken
Ngày 4/2/2021, Tổng thống Joe Biden lần đầu tiên phác họa những nét lớn về chính sách đối ngoại của nhiệm kỳ tổng thống của mình
Tôi đã viết loạt bài "Dự báo Chính sách Đối ngoại của Chính quyền Biden" đăng trên trang Nghiên cứu Quốc tế (31/12-3/1/2021). Bài này cập nhật một số đặc điểm hình thành và triển khai chính sách của Biden, liên quan đến Trung Quốc và Indo-Pacific.
Tuy còn quá sớm để bình luận về chính sách của Chính quyền Biden trong nhiệm kỳ đầu (bốn năm), nhưng có đủ cơ sở để đánh giá những gì đang diễn ra trong "tuần trăng mật" (100 ngày). Cơ sở đó chủ yếu dựa trên một số nguồn dữ liệu đề cập dưới đây.
Một là các tài liệu và bài báo mà các quan chức chủ chốt của Team Biden (như Antony Blinken, Jake Sullivan, Kurt Campbell, Ely Ratner) đã xuất bản trước khi họ tham gia chính quyền. Nó phản ánh quan điểm của chính quyền Biden, như bài Competition Without Catastrophe, Kurt Cambell and Jake Sullivan, Foreign Affairs, September/October 2019.
Hai là các tuyên bố chính thức gần đây của Chính quyền Biden, như "Hướng dẫn Chiến lược An ninh Quốc gia Tạm thời" : Interim National Security Strategic Guidance (the White House, March 3, 2021) và tuyên bố của Ngoại trưởng Antony Blinken : A foreign Policy for the American People (U.S. Department of State, March 3, 2021).
Ba là các sự kiện gần đây, như Hội nghị Cấp cao (trực tuyến) của Lãnh đạo Bộ Tứ : First Quad Leaders’ Virtual Summit (12/3) ; Ngoại trưởng Antony Blinken và Bộ trưởng Quốc phòng Lloyd Austin thăm Nhật Bản và Hàn Quốc (15-18/3) ; Bộ trưởng Quốc phòng Lloyd Austin thăm Ấn Độ (19-21/3), và đối thoại Mỹ-Trung tại Anchorage, Alaska (18-19/3).
Theo Thomas Wright (Brookings), trong cuộc đối thoại Mỹ-Trung đầu tiên dưới thời Biden tại Alaska, thì màn đấu khẩu căng thẳng tuy có thể giống như thất bại, nhưng thực ra đó là một bước cần thiết để tiến tới quan hệ ổn định hơn giữa hai nước (1).
Những dữ liệu trên cho thấy sự khác biệt. Một là Team Biden làm việc chuyên nghiệp hơn nhóm của Trump (không có teamwork). Hai là Team Biden làm việc gắn kết và nhất quán hơn nhóm Trump (làm việc rời rạc và bất thường). Ba là Team Biden tham khảo và phối hợp với đồng minh (như Nhật Bản, Hàn Quốc, và Ấn Độ) trước khi gặp Trung Quốc.
Vai trò Bộ Tứ
Về đối nội, Chính quyền Biden đã làm được mấy việc có ý nghĩa rất lớn trong hai tháng đầu tiên. Một là chính quyền đã vận động được Quốc hội thông qua (ngày 10/3) gói cứu trợ lịch sử (1.900 tỷ USD) cho y tế và môi trường, và có thể thông qua một gói cứu trợ khác còn lớn hơn nhiều (3.000 tỷ USD) cho xây dựng hạ tầng, giáo dục và đào tạo.
Hai là chính quyền đã làm trung gian dàn xếp cho hai hãng dược lớn là Johnson & Johnson và Merck & Co hợp tác sản xuất gấp đôi số liều vaccine (200 triệu chứ không phải 100 triệu) của Johnson & Johnson (chỉ cần tiêm một lần). Nhà Trắng đạt được thỏa thuận này chỉ vài ngày sau khi FDA cấp phép khẩn cấp cho Johnson & Johnson. Vì vậy, Biden mới có thể tuyên bố là Mỹ có đủ vaccine cho toàn bộ người Mỹ trưởng thành vào cuối tháng 5.
Vể đối ngoại, Hội nghị Cấp cao trực tuyến của Lãnh đạo bốn nước "Bộ Tứ" (Mỹ, Nhật Ấn, Úc) lần đầu tiên đã ra tuyên bố chung (ngày 12/3). Bộ Tứ nhất trí cộng tác (giữa bốn nước) và với các tổ chức đa phương (như WHO và COVAX) để sản xuất và phân phối một tỷ liều Vaccine Johnson & Johnson cho khu vực Indo-Pacific. Bộ Tứ sẽ lập ra "Nhóm Chuyên gia về Vaccine" (senior-level Quad Vaccine Expert Group) để phối hợp hành động.
Theo tuyên bố chung, Ấn Độ sẽ chịu trách nhiệm sản xuất vaccine Johnson & Johnson, với kinh phí 100 triệu USD của Mỹ, và 41 triệu USD của Nhật góp để sản xuất, và 77 triệu USD của Úc góp để phân phối. Sáng kiến này phản ánh sự phối hợp đối nội với đối ngoại, và tầm nhìn mới của Chính quyền Biden về Bộ Tứ. Nó không chỉ giúp kiểm soát đại dịch Covid-19, mà còn giúp Bộ Tứ có vai trò lớn hơn trong khu vực. Đó là một bước tiến quan trọng, chứng tỏ Bộ Tứ có thể đem lại kết quả cụ thể, chứ không phải chỉ nói suông về tầm nhìn.
Ngoài chương trình hợp tác về Vaccine cho Covid-19, Bộ Tứ còn nhất trí lập ra "Nhóm Công tác về Biến đổi Khí hậu" (Quad Climate Working Group) và "Nhóm Công tác về Công nghệ Mới Thiết yếu" (Quad Critical and Emerging Technology Working Group). Sau hơn một thập niên tồn taị khá mờ nhạt, nay đã đến lúc Bộ Tứ có vai trò lớn hơn trong chính sách đối ngoại của Mỹ theo tầm nhìn Indo-Pacific. Đây là hạt nhân cho một cơ chế an ninh khu vực lớn hơn đang hình thành (2).
Theo Đại sứ John McCarthy (Australia), thông điệp chính của Bộ Tứ là các nước thành viên sẽ giúp các nước khu vực đối phó với thách thức về y tế lớn nhất mọi thời đại. Đó không chỉ là sự đồng thuận của Bộ Tứ nhằm đối phó với mối đe dọa của Trung Quốc, mà còn là một chính sách khôn ngoan mà người Mỹ đang triển khai. Bộ Tứ khẳng định Đông nam Á là khu vực họ phải cạnh tranh với Trung Quốc về "trái tim và khối óc" (heart and mind) (3).
Theo Giáo sư Stephen Walt (Harvard), có ba loại keo kết dính để các đối tác liên minh với nhau. Một là lợi ích chung để đối phó với sự đe dọa. Hai là sự tương đồng về văn hóa, xã hội, chính trị. Ba là khuyến khích vật chất. Sự tồn vong là yếu tố cơ bản nhất gắn kết các cá nhân hay cộng đồng. Thách thức của Trung Quốc là yếu tố chính xô đẩy các nước Bộ Tứ gắn kết với nhau, vì lợi ích chung để đối phó với Trung Quốc. Bắc Kinh càng có thái độ hung hãn thì các nước Bộ Tứ càng gắn kết để đối phó với tham vọng của họ. Trong khi sự tương đồng về văn hóa, xã hội làm các nước gắn kết chặt hơn, thì yếu tố vật chất không bền vững.
Điều đó không có nghĩa là Trung Quốc có thể phá vỡ Bộ Tứ nếu họ điều chỉnh thái độ mềm mỏng hơn, vì điều đó là bất khả thi do họ đâm lao sẽ phải theo lao, như chủ trương "ngoại giao chiến lang" (wolf-worrior diplomacy). Sau họp Cấp cao Trực tuyến vừa qua, Bộ Tứ dự kiến sẽ họp cấp cao chính thức và trực tiếp vào cuối năm nay, và họp cấp ngoại trưởng hàng năm. Đây là một bước ngoặt để Bộ Tứ thể chế hóa theo tầm nhìn mới của Tuyên Bố Chung (12/3), và mở rộng (Quad plus) không chỉ có Hàn Quốc, Tân Tây Lan, và Việt Nam.
Theo Clausewitz (Bàn về Chiến tranh), có hai loại liên minh. Một là liên minh gồm những nước tương đồng với nhau. Hai là liên minh do một bên làm bá chủ. Mỹ nên coi các đối tác bình đẳng với nhau và hành xử theo tinh thần nhân nhượng và tôn trọng lẫn nhau, phù hợp với một liên minh không chính thức. Bộ trưởng Quốc phòng Lloyd Austin thăm Nhật Bản và Ấn Độ là dấu hiệu Mỹ có thái độ đúng đắn. Theo Metternich (A World Restored), "nếu họ không có mục tiêu chắc họ sẽ tan rã". Bộ Tứ đang phối hợp hành động hiệu quả hơn.
Xoay trục 2.0
Mỹ đã xoay trục sang Châu Á lần đầu tiên (1.0) dưới thời Obama khi Ngoại trưởng Hilary Clinton tuyên bố Thế kỷ Thái Bình Dương của Mỹ (Foreign Policy, October 2011). Kurt Campbell (lúc đó là Trợ lý Ngoại trưởng phụ trách Asia-Pacific) đã chấp bút cho Hilary Clinton. Ông đã kể lại câu chuyện đó trong cuốn sách The Pivot : The Future of American Statecraft in Asia, June 2016. Kurt Cempbell chính là kiến trúc sư của chính sách "xoay trục sang Châu Á", vì lợi ích quốc gia của Mỹ, thực chất là để kiềm chế Trung Quốc.
Sau đó, Obama đã thay thuật ngữ "xoay trục" (pivot) thành "tái cân bằng" (rebalance). Dưới thời Trump, chính sách xoay trục (hay tái cân bằng) được các chiến lược gia của Trump (như Bộ trưởng Quốc phòng James Mattis và Cố vấn An ninh Quốc gia McMaster) chuyển đổi thành "Indo-Pacific Tự do và rộng mở" (FOIP) lấy Bộ Tứ (Quad) làm trụ cột. Các trợ lý giỏi (như Mathew Pottinger tại NSC và Elbridge Colby tại Pentagon) đã tham gia soạn thảo Chiến lược An ninh Quốc gia (NSS) và Chiến lược Quốc phòng (NDS) của Mỹ.
Khi thay đổi chính quyền, dù Trump muốn xóa đi các dấu ấn của Obama, dù các trợ lý muốn làm "bình mới rượu cũ", họ không thể thay đổi được lợi ích cốt lõi của Mỹ. Chính sách "xoay trục" (hay tái cân bằng) về cơ bản vẫn nhất quán theo tầm nhìn của Mỹ nhằm đối phó với Trung Quốc trỗi dậy. Team Biden chủ yếu gồm những quan chức chuyên nghiệp trong chính quyền Obama, nên việc "Xoay trục" giống như "trở về tương lại" (2.0).
Team Biden muốn chính sách đối ngoại của Chính quyền mới "xoay trục thực sự" sang Indo-Pacific, bắt đầu bằng chuyến thăm Nhật Bản và Hàn Quốc của Ngoại trưởng Antony Blinken và Bộ trưởng Quốc phòng Lloyd Austin, và chuyến thăm Ấn Độ của Bộ trưởng Quốc phòng Lloyd Austin. Các chuyến thăm này đã diễn ra ngay trước cuộc đối thoại Mỹ-Trung tại Alaska (18-19/3). Một động thái khác đáng chú ý là Đại sứ Daniel Kritenbrink đã được Biden đề cử làm Trợ lý Ngoại trưởng phụ trách khu vực Đông Á-Thái Bình Dương.
Trong khi đó, chuyên gia Mira Rapp-Hooper, một thành viên của Team Biden trong Vụ Hoạch định Chính sách của Bộ Ngoại giao, đã được biệt phái sang Hội đồng An ninh Quốc gia (NSC) để chuẩn bị cho hội nghị cấp cao của Bộ Tứ. Tàu sân bay USS Nimitz đã trở về căn cứ hải quân Kitsap (bang Washington) sau một hải trình dài 99.000 dặm, nhằm xoay trục hải quân từ Trung Đông sang Đông Á. Đây là hải trình dài nhất kể từ sau Đại chiến II (4).
Theo David Hutt (Asia Times) việc Biden bổ nhiệm Kurt Campbell phụ trách Châu Á (Indo-Pacific coordinator) chứng tỏ chính quyền Biden có lập trường cứng rắn với Trung Quốc, trong khi xây dựng quan hệ đồng minh bền vững hơn ở khu vực. Là kiến trúc sư của chính sách xoay trục sang Châu Á, nay Kurt Campbel có cơ hội biến ý tưởng đó thành hiện thực. Trong bốn năm tới, chắc chắn Kurt Campbell sẽ thường xuyên tới thăm Đông Nam Á (5).
Kurt Campbell đã cùng Michele Flournoy lập ra Center of New American Security (2007), và đã sáng lập và làm chủ tịch the Asia Group (2013). Vai trò mới của Kurt Campbell không phải ở Bộ Ngoại giao như trước, mà là ở Hội đồng An ninh Quốc gia (NSC) nơi ông sẽ hợp tác chặt chẽ với Jake Sullivan (Cố vấn An ninh Quốc gia). Campbell và Sullivan là đồng tác giả nhiều bài quan trọng về chính sách của Mỹ ở Châu Á, như Competition Without Catastrophe, Kurt Cambell & Jake Sullivan, Foreign Affairs, September/October 2019.
Trong bài đó, tác giả nhấn mạnh "cùng chung sống có nghĩa là chấp nhận cạnh tranh như một điều kiện phải quản trị, chứ không phải là một vấn đề phải giải quyết" (Coexistence means accepting competition as a condition to be managed rather than a problem to be solved). Trong cuốn The Pivot : The Future of American Statecraft in Asia, June 2016, Campbell lập luận rằng Mỹ phải tăng cường quan hệ đồng minh với Ấn Độ và Indonesia. Chính quyền Trump ưu tiên tăng cường quan hệ với Singapore và Việt Nam, mà quên Indonesia.
Campbell cũng hiểu rằng mối lo ngại lớn nhất của chính phủ các nước Đông Nam Á là buộc phải chọn phe giữa Mỹ và Trung Quốc. Trong một bài mới đăng trên Foreign Affairs gần đây, Campbell cho rằng tuy các nước vùng Indo-Pacific cần sự giúp đỡ của Mỹ để giữ chủ quyền trước sự trỗi dậy của Trung Quốc, nhưng họ cũng nhận thấy không thực tế và không có lợi nếu loại Bắc Kinh ra khỏi tương lai sôi động của Châu Á. Các nước khu vực không muốn phải chọn giữa hai siêu cường. Cách tốt nhất là Mỹ và các đối tác phải thuyết phục Trung Quốc rằng họ sẽ có lợi hơn trong một khu vực có cạnh tranh nhưng hòa bình.
Trật tự thế giới mới
Hiện nay, trong bối cảnh trật tự thế giới đầy biến động và bất định (in flux), các nước yếu hơn trong khu vực như Việt Nam dễ bị mắc kẹt trong cuộc ganh đua quyền lực giữa các nước lớn. Gần đây, có một số đề xuất mới về cơ chế hợp tác toàn cầu và khu vực. Tuy còn nhiều tranh cãi về tính khả thi, nhưng đó là những ý tưởng cần tham khảo và xem xét.
Theo Richard Haass và Charles Kupchan (CFR), cơ chế an ninh quốc tế do Mỹ và Phương Tây bảo trợ từ sau Đại chiến II đã lỗi thời, không duy trì được ổn định toàn cầu. Hội đồng Bảo an LHQ tuy vẫn lớn tiếng, nhưng hầu như bị tê liệt vì quyền phủ quyết của các thành viên thường trực. Hệ thống liên minh do Mỹ cầm đầu gồm các nước dân chủ không còn thích hợp để hợp tác. Đối thoại Mỹ-Trung tại Alaska không giải quyết được các tranh chấp.
Theo tác giả, thế giới cần một liên minh toàn cầu mới (a new global concert of powers) gồm sáu cường quốc (Mỹ, Nga, Trung Quốc, Nhật, Ấn Độ, và EU) chiếm 70% GDP và ngân sách quốc phòng toàn cầu. Bốn tổ chức khu vực (ASEAN, African Union, Arab League, Organization of American States) sẽ có đại diện thường trực tại trụ sở của liên minh mới. Đây là "cách tốt nhất và thực tế nhất" để các nước lớn đồng thuận, nhằm ngăn ngừa thảm họa và đảm bảo ổn định cho một thế giới đa cực mà Mỹ và phương Tây không còn cai trị được.
Liên minh mới này là một cơ chế để "tham khảo" (consultative) chứ không phải để "quyết sách" (decision-making), nhằm đối phó với các cuộc khủng hoảng mới xuất hiện, đề xuất các luật chơi mới, và xây dựng sự ủng hộ cho các sáng kiến tập thể. Chức năng giám sát các hoạt động quốc tế vẫn do Liên Hiệp Quốc và các tổ chức quốc tế hiện hành nắm. Liên minh mới chỉ "hỗ trợ" (augment) chứ không "thay thế" (supplant) các cơ chế quốc tế hiên nay (6).
Theo Derek Grossman (RAND) tuy Bắc Kinh muốn điều chỉnh (reset) quan hệ với Washington, nhưng họ không chịu thay đổi thái độ hung hăng, nên Biden có chính sách cứng rắn với Trung Quốc. Biden dự định sẽ tổ chức một hội nghị cấp cao gồm các nước dân chủ cùng chia sẻ lợi ích và tầm nhìn. Mỹ và Trung Quốc có quá nhiều bất đồng sâu sắc nên khó có thể hàn gắn. Hai nước chỉ có thể hợp tác về một số vấn đề rất hẹp, chứ không thể tham vọng điều chỉnh lớn về chính sách. Lúc này điều chỉnh lớn (wholesale reset) là không tưởng (7).
Derek Grossman cho rằng việc chính quyền Biden tỏ ra cứng rắn với Trung Quốc khiến Việt Nam "vừa mừng, vừa lo". Chính quyền Biden vẫn duy trì chiến lược "Indo-Pacific tự do và rộng mở" (FOIP) của Trump để các nước khu vực không bị họ bắt nạt, nhưng với thái độ nhẹ nhàng hơn, và nhấn mạnh quan hệ với các đồng minh và đối tác. Việt Nam hoan nghênh Mỹ tiếp tục triển khai tuần tra tự do hàng hải (FONOP) gần Trường Sa và Hoàng Sa.
Ngoại trưởng Antony Blinken đã tái khẳng định sự chuyển hướng chính sách Biển Đông mà cựu Ngoại trưởng Mike Pompeo đã công bố (7/2020). Washington vẫn công nhận sự tồn tại và tính hợp pháp của các vùng đặc quyền kinh tế (EEZ), và phản đối yêu sách "đường chín đoạn" của Trung Quốc tại Biển Đông. Trong "Hướng dẫn Chiến lược An ninh Quốc gia Tạm thời" (ngày 3/3) chính quyền Biden đã nhắc đến Việt Nam như một đối tác chính : "Chúng ta sẽ làm việc với New Zealand, Singapore, Việt Nam, và các thành viên ASEAN".
Nhưng chính quyền Biden cũng có một số điểm khiến Hà Nội lo ngại. Theo Le Monde (23/3) "Biden là Trump cộng với nhân quyền". Vấn đề nhân quyền rất nhạy cảm đối với Hà Nội. Hai là Mỹ cáo buộc Việt Nam là nước "thao túng tiền tệ". Ba là khả năng Mỹ trừng phạt Việt Nam mua vũ khí của Nga (theo luật CAATSA). Bốn là tuy tuyên bố chung của Bộ Tứ (12/3) khẳng định ủng hộ Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật Biển (UNCLOS) tại Biển Đông, nhưng Hà Nội vẫn lo xa liệu Mỹ-Trung có khả năng điều chỉnh (reset) chính sách hay không.
Theo Derek Rossman, chính quyền Biden có thể tìm cách làm giảm thiểu lo ngại của Hà Nội để củng cố hơn nữa sự gắn kết của Việt Nam với chiến lược Indo-Pacific của Mỹ. Một bước tích cực mà Washington có thể làm là mời TBT Nguyễn Phú Trọng sang thăm Nhà Trắng, như một vấn đề tồn đọng từ chính quyền trước (8).
Nguyễn Quang Dy
Nguồn : Nghiên cứu quốc tế, 29/03/2021
Ghi chú :
(1) The US and China Finally Get Real With Each Other, Thomas Wright, the Atlantic, March 21, 2021
(2) Fact Sheet : Quad Summit, The White House, March 12, 2021
(3) Has the Quad made soft power fashionable again ? John McCarthy, Asialink, March 7, 2021
(4) Biden Team Pivots to Asia, Jack Detsch & Robbie Gramer, Foreign Policy, March 11, 2021
(5) Campbell poised to pivot US policy in Asia, David Hutt, Asia Times, January 14, 2021
(6) The New Concert of Powers, Richard Haass & Charles Kupchan, Foreign Affairs, March 23, 2021
(7) Biden’s China Reset Is Already on the Ropes, David Grossman, RAND Blog, March 15, 2021
(8) Vietnam Must Be Pleased With the Biden Administration… For the Most Part, Derek Grossman, Diplomat, March 16, 2021
****************
Tham khảo :
1. The Pivot : The Future of American Statecraft in Asia, Kurt Cempbell, June 2016.
2. Competition Without Catastrophe, Kurt Cambell and Jake Sullivan, Foreign Affairs, September/October 2019
3. Campbell poised to pivot US policy in Asia, David Hutt, Asia Times, January 14, 2021
4. Interim National Security Strategic Guidance, the White House, March 3, 2021
5. A foreign Policy for the American People, Antony Blinken, State Department, March 3, 2021.
6. Has the Quad made soft power fashionable again? John McCarthy, Asialink, March 7, 2021
7. Biden Team Pivots to Asia, Jack Detsch & Robbie Gramer, Foreign Policy, March 11, 2021
8. Fact Sheet : Quad Summit, the White House, March 12, 2021
9. Quad Leaders’ Joint Statement : "The Spirit of the Quad", the White House, March 12, 2021
10. Biden’s China Reset Is Already on the Ropes, Derek Grossman, RAND, March 15, 2021
11. Vietnam Must Be Pleased With the Biden Administration… For the Most Part, Derek Grossman, Diplomat, March 16, 2021
12. How to Craft a Durable China Strategy, Evan Medeiros, Foreign Affairs, March 17,
13. Can the Quad Transform Into an Alliance to Contain China? James Holmes, National Interest, March 21, 2021
14. US & China Finally Get Real With Each Other, Thomas Wright, Atlantic, March 21, 2021
15. New Concert of Powers, Richard Haass&Charles Kupchan, Foreign Affairs, March 23, 2021
17. Remarks by President Biden in Press Conference, the White House, March 25, 2021